慎思而行|有關司法覆核誤解

有人說香港是司法覆核之都，這一說法可能有點誇張，但特區在這類案件數目較其他普通法地區為多卻是不爭的事實。翻查資料，自回歸以來至一七年共有超過一千一百宗司法覆核個案，其中超過一千宗得到法援協助。從結果角度看，則政府勝訴的比例是百分之八十五，由此可見不少個案並無法律依據。現時平均每年仍有超過十宗司法覆核個案。隨社會矛盾日增，這數字恐怕亦會不斷上升，亦同時令法援在資源方面增加壓力。
權力分立體現

特區較多司法覆核案件，某程度上是反映了另一較為獨特的社會現象，便是不少人誤以為司法覆核乃是一種挑戰政府施政的政治工具。終審庭前大法官列顯倫便曾經說過，司法覆核針對的是法律而非政策；這說法一點也沒錯。在普通法下，司法覆核是一種行政覆核，但覆核的範圍只局限於執行政策的法律基礎或所經之法定程序，而非政策制訂或執行之對或錯。原則上，這是三權分立或權力分立（separation of power）的體現。在權力分立之下，正如行政機關不能干預司法程序，司法機關亦不能干預政府施政或政策制訂，而只能從法律角度監察政府施政的合法程度。

以最近「免針紙」的風波作為例子，法庭只可以質疑廢除「免針紙」的法律基礎，而不能否定政府規定只容許有效「免針紙」持有人才可進入表列處所的政策，所以如果法官認為生局局長沒有法定權力，阻止持有問題「免針紙」的人進入表列處所，補救的方法是把法定權力明確地賦予局長便能解決問題。

質疑政府施政的法定權利大致上可分兩類：一是權力的來源是否合法；二是賦予權力的過程是否符合法律要求。香港是法治之都，所有官員執行政策的權力均應透過合法程序賦予，但一旦官員透過合法程序而獲得權力，法庭便無權過問這權力的行使是對或錯。

以上所說的是一般情況，但亦有例外，例如若政府執行政策涉及個人權利或利益受損的話，法庭可以質疑損害個人權益的政策是否合理，或過程是否符合程序公義。是否合理不是一般個人認為是否合理之程度，而是法律上是根據一宗名為Wednesbury的案例所定下之原則而處理。這是一個頗高的法律門檻，法庭必須被說服政府不合理的程度是毋庸置疑和得到社會廣泛認同；換言之，若是否合理具正反兩面理據支持的話，法庭便會把疑點利益歸於行政機關而拒絕干預政府政策的執行。

至於程序公義，意思不是說政府在程序上必須讓受影響者勝訴，而是給予受影響者一個自辯、申訴、或上訴的機會或渠道。只要符合程序公義，法庭是不會干預政府經過這程序後之決定。這亦是司法覆核只針對法律而非政策之體現。

由此可見，司法覆核是彰顯法治的重要工具，但並非一種用來拖政府施政後腿的政治手段。假若有人不斷以後者為行使司法覆核權為目的，則可能是一種濫用司法程序的行為，社會不應予以支持或鼓勵。當然，我們要尊重市民質疑政府施政必須合法之基本權利，因此在合理情況下透過法援彰顯法治，是名正言順的；然而，這不是一種反對施政的司法程序，所以法援的處理要加倍小心。希望市民清楚了解司法覆核的功能和目的，善用這彰顯法治的權利，不要以之與整體社會利益為敵。
湯家驊
資深大律師
民主思路召集人