【港情周記】剝牙方案再難受落

      人大決議通過為香港訂立「國家安全法」。過往，在訂立重大法案前，中央會積極邀請香港法律界提供建議，期望溝通和建立共識。今次的形勢逆轉，中央要為香港立法，本地法律界紛紛主動要為立法工作出謀獻策，可謂此一時、彼一時也。

　　人大在上月底通過了為香港訂立「國家安全法」，備受國際矚目。中央表明會在內地進行立法工作，之後在香港頒布實行。過往，中央在推動香港進行重大立法工作之前，都會廣泛諮詢香港法律界、港區人大政協等各界人士的意見。不過，今次中央決定通過為香港訂立《國安法》，因為採取全國性法律在港實施的做法，諮詢工作與過去不同。眼見這個情況，香港法律界未等中央詢問，便急不及待主動出擊，就立法工作表達各種關注和建議。

　　大律師公會主席戴啟思上周便去信中聯辦主任駱惠寧，希望人大常委會可提供法律草擬文本予他們參閱。終審法院前首席大法官李國能表示，理解中央為香港立法之餘，提出了幾項個人看法。有在回歸前後接觸過類似立法工作的政壇人士覺得，今次中央與本港法律界的關係有了微妙轉變。從《基本法》諮詢和草擬開始，中央都會很主動就立法的工作徵詢香港法律界意見，例如大律師李柱銘就是《基本法》起草委員之一。回歸之後，最典型的例子是二○○三年廿三條立法。當時中央香港共同推動立法，據聞在未正式公布立法前，已經向大律師公會摸底，雙方有良好互動，當時獲摸底的大律師公會中人，目前還活躍於政界。

對本地法律界失互信

　　現時回看，那次的摸底應算上了一課，當時獲得諮詢的人沒有明確反對，而是原則上支持立法，提出了一些關注和意見。後來，反對者採用「溫水煮蛙」的方法扼殺法案。他們在開始時從原則表示贊同，之後提出「魔鬼在細節之中」，不斷提出質疑，要求修訂，法案的規例變得愈來愈溫和，甚至被譏為「無牙老虎」。不過，由於當時「沙士」襲港，經濟低迷，民間怨氣沖天，社會形勢轉變，有五十萬人上街，「無牙方案」最終還是胎死腹中，廿三條至今都未立法。

　　當年中央「摸底」的過程尚算暢順，與香港法律界的溝通氣氛不錯，最後還是得不到香港法律界的支持。參與過推動立法的政壇人士事後檢討，可能是立法的宣傳做得不足，社會經濟環境又差，造成民怨沖天的不利環境，香港法律界或許是在這種情況下也無法支持。事隔十幾二十年，回看法律界的長期表現，中央的看法似乎有所轉變，特別是見到像大律師公會在過去一段時間的各種言行，變得愈來愈偏激，與中央和「一國兩制」的原則愈走愈遠。

　　本地法律界對《國安法》這類政治性法律，傾向保守是可以理解的。只是，中央對香港法律界失去信心的是過去幾年，特別是過去一年發生的社會動亂，一些法律界提出了所謂違法達義的主張。在近一年的街頭衝突，他們對違法的暴力、私了市民不作一聲譴責，甚至暗中支持和鼓勵。過去，中央特別尊重香港法律界，認為香港實施的制度有與國際接軌，有其優越性。然而，當法律都提出違法達到政治目的，自然令中央的尊重和信任大幅下跌。當偏激的觀點變成主流，香港法律界反對訂立「國安法」是出於客觀的法律觀點，還是對中央政權的敵視？所以，中央通過要為香港訂立「國安法」，到目前都對徵詢香港法律界意見表現冷淡，互信基礎如何已不說自明。

　　中央為香港立法，理論上不需要走香港法律界要求的程序。中央對香港法律界保持距離，他們就主動出擊，至於有多少效果仍待觀察。

　　從中央的角度，維護和落實一國兩制的誠意是毋須懷疑的，如果香港不是黑暴難止，借社運奪權的議席已擺上枱面，中央是否會出重招本來難說。政壇人士認為在形格勢禁下，中央會否接受香港法律界的建議，除了看互信等因素，還要從務實的角度去看，是否參考這些香港法律界的提出的所謂關注，考慮點還是能夠收到立法的預期效果。

　　過去，香港法律界提出很多方案，都是希望將來出來的法律條文比較溫和，較易為西方接受，白一點說，就是盡量磨鈍或甚至剝去法案的牙齒，大力收窄適用的範圍。在二○○三年提出的廿三條版本，在很多情況下都無法引用，被人揶揄為「無牙老虎」。當時中央的態度是，立法是防患未然，既然《基本法》容許香港應自行立法，香港能夠達成，總算完備了憲制的架構，與此同時，法例雖然收得很窄，對有心挑戰底綫的人已有心理上的震懾，雖然條文差不多等如沒有牙齒，仍然願意收貨。中央有良好意願，可惜的是連無牙的法律，最後都被人反對打殘，甚至連日後的立法工作都因此變得舉步維艱。

要有止暴制亂實質作用

　　現時比較二○○三年的形勢已經有很大的不同，當年港獨在香港人心中，是一個非常遙遠的概念，沒有人相信香港能夠獨立，甚至沒有人敢把獨立宣之於口。現時卻見到有大批人公然聚集高呼港獨，民間成立各種名義的本土或自決組織，有法律界認為以暴力推動革命，有人付諸行動，在街頭威脅和毆打不同政見的人，有議員和政治人物跑到美國要求訂立《香港人權法》，交付制裁的官員名單，遙遙走在廿三條立法之前，可見分裂國家、顛覆國家政權事情，已不再是純想像的可能威脅。在立法由震懾變為隨時實施應用的變化下，是否接納法律界的剝牙方案，已不單是信任的問題，還要考慮法律能否收到預期的作用。

　　中央今次為香港訂立《國安法》，是逼不得已落重藥，這點不少社會人士都意識和理解到，因此反對聲音比過去大大降低，甚至有人提出要立法才能夠止暴制亂。客觀環境說明，立法變成了實際的需要，所以，如何令到「國安法」能夠做到維護香港穩定，不會對國家安全產生威脅，法例不可能是一隻無牙老虎，一些香港法律界再提出舊日的論據表達關注，要求能夠大力剝牙，又期望可以得到甚麼樣的回應呢？

特約作者：陳約翰
港情周記