慎思而行|有关司法覆核误解

有人说香港是司法覆核之都，这一说法可能有点夸张，但特区在这类案件数目较其他普通法地区为多却是不争的事实。翻查资料，自回归以来至一七年共有超过一千一百宗司法覆核个案，其中超过一千宗得到法援协助。从结果角度看，则政府胜诉的比例是百分之八十五，由此可见不少个案并无法律依据。现时平均每年仍有超过十宗司法覆核个案。随社会矛盾日增，这数字恐怕亦会不断上升，亦同时令法援在资源方面增加压力。
权力分立体现

特区较多司法覆核案件，某程度上是反映了另一较为独特的社会现象，便是不少人误以为司法覆核乃是一种挑战政府施政的政治工具。终审庭前大法官列显伦便曾经说过，司法覆核针对的是法律而非政策；这说法一点也没错。在普通法下，司法覆核是一种行政覆核，但覆核的范围只局限于执行政策的法律基础或所经之法定程序，而非政策制订或执行之对或错。原则上，这是三权分立或权力分立（separation of power）的体现。在权力分立之下，正如行政机关不能干预司法程序，司法机关亦不能干预政府施政或政策制订，而只能从法律角度监察政府施政的合法程度。

以最近「免针纸」的风波作为例子，法庭只可以质疑废除「免针纸」的法律基础，而不能否定政府规定只容许有效「免针纸」持有人才可进入表列处所的政策，所以如果法官认为生局局长没有法定权力，阻止持有问题「免针纸」的人进入表列处所，补救的方法是把法定权力明确地赋予局长便能解决问题。

质疑政府施政的法定权利大致上可分两类：一是权力的来源是否合法；二是赋予权力的过程是否符合法律要求。香港是法治之都，所有官员执行政策的权力均应透过合法程序赋予，但一旦官员透过合法程序而获得权力，法庭便无权过问这权力的行使是对或错。

以上所说的是一般情况，但亦有例外，例如若政府执行政策涉及个人权利或利益受损的话，法庭可以质疑损害个人权益的政策是否合理，或过程是否符合程序公义。是否合理不是一般个人认为是否合理之程度，而是法律上是根据一宗名为Wednesbury的案例所定下之原则而处理。这是一个颇高的法律门槛，法庭必须被说服政府不合理的程度是毋庸置疑和得到社会广泛认同；换言之，若是否合理具正反两面理据支持的话，法庭便会把疑点利益归于行政机关而拒绝干预政府政策的执行。

至于程序公义，意思不是说政府在程序上必须让受影响者胜诉，而是给予受影响者一个自辩、申诉、或上诉的机会或渠道。只要符合程序公义，法庭是不会干预政府经过这程序后之决定。这亦是司法覆核只针对法律而非政策之体现。

由此可见，司法覆核是彰显法治的重要工具，但并非一种用来拖政府施政后腿的政治手段。假若有人不断以后者为行使司法覆核权为目的，则可能是一种滥用司法程序的行为，社会不应予以支持或鼓励。当然，我们要尊重市民质疑政府施政必须合法之基本权利，因此在合理情况下透过法援彰显法治，是名正言顺的；然而，这不是一种反对施政的司法程序，所以法援的处理要加倍小心。希望市民清楚了解司法覆核的功能和目的，善用这彰显法治的权利，不要以之与整体社会利益为敌。
汤家骅
资深大律师
民主思路召集人