【来论】行政会议宜掌握实权

行政会议体现了香港政权组织形式的行政主导原则，是香港特区政治体制的重要环节，但令人遗憾的是，迄今为止行政会议尚未发挥其应有的潜力和优势。行政主导不应该是特首的独角戏，其实可以成为特首指挥行政会议演出的合奏曲。

根据《基本法》，香港特区行政会议是协助行政长官决策的机构，成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，成员的任免均由行政长官决定。目前行政会议通常每周举行一次会议，由行政长官主持。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法例和解散立法会前，须徵询行政会议的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外。

香港政治体制是一种地方性政治体制，行政主导设计是这一本质的彰显，展现了中央对香港地方的全面管治权。行政主导不仅意味着行政权在行政、立法和司法三权配置中居于主导地位，也意味着特首代表中央在整个权力架构中占据核心地位。在中央与特区关系之间，特首是举足轻重的枢纽，起到从上统下的作用，中央通过特首对特区实行管辖，特区通过特首承担对中央负担的责任。完善选举制度和未来其他体制改革，都意在巩固以特首为核心的行政主导体制，而不是削弱这一制度安排。

然而，在实际运作中，《基本法》确立的行政主导优势尚未完全发挥出来。特区政府手握大量行政资源和权力，却未能有效运用，而立法、司法机关频频阻碍行政机关正常施政，不仅导致特区政府时不时陷入瘫痪状态，而且严重损害中央权威，甚至导致少数人把香港地方「高度自治」曲解成「完全自治」。

香港当前的管治框架，保留了港英政府时期的许多殖民统治做法，没有顺应「一国两制」下新形势的出现而做出相应改变，这既不符合政府治理现代化的潮流，也不符合香港作为高度自治经济体的定位。特首加上包括政务、财政和律政司在内的三司构成的管治架构，实际上是对港英时代总督专权制度进行微调后的产物。港英时期的「行政主导」建立在总督专权、议行合一及行政吸纳的政制基础上。总督代表伦敦行使统治权，由三司官员协助执政，而行政、立法两局人员都由总督任命，这样鲜有高官挑战总督的权力，而立法局议员也不敢抵制总督施政。

《基本法》的设计意在维持行政主导的传统，但香港引入议会选举后，再难以回到港英时期的「议行合一」制度，反对派有能力拖延甚至否决行政机构提出的议案。由于宗主国英国在司法、教育、文化、媒体领域拥有意大利思想家葛兰西所讲的「霸权」，港英时期的香港精英阶层都认同、服从甚至畏惧总督的权威，华人高官和公务员从来都不会产生挑战英国人权力的念头。

然而，回归之后，中央政府一直没有消除殖民者遗留在文教和媒体领域的「霸权」，导致中央权威长期衰弱，特首权力随之不受尊重，这样连本应完全服从特首的公务员系统都能够无视其指令，或者阳奉阴违，以「软对抗」方式稀释特首的权力，造成行政效率低下、政令不出特首办的现状。

香港行政会议是英美政治体制混合的产物。行政会议兼有英美体制的元素，其设计目的之一是在行政主导体制下加强特首权力，希望行政与立法之间，不但互相制约，而且能互相配合。不同于美国总统制，行政会议容纳立法会议员。行政机构主要官员和部分立法会议员同处一个决策平台，这有助于行政与立法机关加强沟通，互相配合，协调分歧。不同于英国议会制，行政会议有社会人士参加，而且行政长官是香港特区的首长，其法律地位高于行政、立法和司法机关，这和英国议会主导的威斯敏斯特模式存在重大差异。

目前各方对《基本法》有关行政会议的内容解读存在诸多偏差，限制了行政会议的功能，实际上弱化了特首应有的权力。问题的症结在于对《基本法》第五十四条中「协助」二字的理解过于狭隘，几乎把行政会议等同于可有可无的谘询机构。《基本法》第五十六条规定，行政长官如不采纳行政会议多数成员的意见，应将具体理由记录在案，有意见就据此认为设立行政会议的目标是要藉行政会议制衡特首权力。这些偏颇既不符合《基本法》有关行政主导的立法本意，也没有从实际上解决特首施政缺乏助手的现实问题。正是因为对《基本法》的认识存在不足，自回归以来，行政会议的作用几乎与花瓶无异，其成员主要以个人而非行政会议成员身分就重要决策和政府提交立法会的法案提出意见。公务员系统并不承认行政会议成员拥有协助特首施政的实际权力。

特区政府各部门向来疏于协同管治，而紧急情况下临时设立的跨部门机构缺乏磨合，难以短时间内迅速有效运作。窥一斑而知全豹，我们可从新冠疫情期间特区政府的相关作为看出现行体制的弊端。特首在大量日常事务中疲于奔命，却无法顺利指挥政府系统处理香港面临的最关键和最紧逼的战略性问题，只能在各种不同力量和意见中玩平衡术。针对新冠疫情，特区政府临时组建跨部门督导委员会暨指挥中心，下设四个工作小组，分别是疫情防控工作小组、应变行动工作小组、公众参与工作小组、抗疫传讯工作小组，并委任一个由公共卫生、传染病学专家组成的顾问团。由于特首威信不足，加上委员会中的政策局平时习惯于各自为政，为应对危机事件而仓促拼凑到一起，相互配合与支持能力匮乏。疫情防控领导班子软弱无力，导致中央支持的全民强制检测无法达标，入境检疫和隔离错漏百出，防控措施总是慢一拍，于是新增病例清零遥遥无期。

最新的案例是刚刚发生的「回港易」事件。特区政府卫生署卫生防护中心二十二日下午在疫情记者会上宣布，因广州市荔湾区发生一宗确诊个案，特区政府将广东省纳入中风险地区，暂停香港居民使用「回港易」计画经广东省回港。卫生署就此刊发新闻稿表示确认。到了晚上，政制及内地事务局则发出通知，指只有广州市荔湾区龙津街锦龙汇鑫阁而并非广东全省列入中风险地区，「回港易」计画维持不变。卫生署随后修订其新闻稿原文，删除有关暂停该计画的段落。整个事件令各界感到香港政出多门，资讯混乱，主事人缺位，市民无所适从。

我们认为行政会议的权力是特首权力的延伸，因此建议精简行政会议组织，赋予行政会议以实际权力，核心成员负责常态化协调相关政策局管理专门事务，令行政会议真正成为特首施政的得力助手，从而吸纳有魄力的人士进入体制，把特首从日常事务中解放出来，提高特首的威信，提升政府行政效率，实现各部门固定协同管治机制。这一改革可以借鉴英国内阁制的法理和实际运作。根据宪法理论，在英国政府体制中，内阁只是辅助首相的决策机构，但实际上内阁大臣都手握行政大权，每位大臣都掌控一个或多个部门的事务。内地政府的党委常委制则是中国特色的一把手与若干助手共治的模式，与英国的内阁制有异曲同工之处。

改革行政会议并赋予实权，深化拓展其辅助特首施政格局，有望充分调动各政策局的协同性，凝聚强大的统筹联动能力，发挥行政会议在推进香港治理体系和治理能力现代化中的积极作用。减少行政会议人数之后，每位核心成员可以协调多个政策局，建立部门资讯共用传递机制，构建起特首领导、行会成员主责、政策局官员负责、业务部门合作、立法会配合，以及市民参与的共治大格局，从而大幅提高管治效率和精准度。治理现代化是一项系统性工程，离不开特区政府各部门的协调与合作。推动以行政会议为主轴的协同管治，这对于提升特区政府的管治权威、沟通水准、解决深层次问题的本领具有重要意义。

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