【慎思而行】特首可由協商產生嗎？

回歸以來，每逢特首換屆必定引來不少有關政制改革的討論，這一屆也不例外。特區經過二〇一九年的重大動亂，雖說經《國安法》通過後大局初定，但仍令不少人質疑在全面人心回歸前，特首由選舉產生是否適合？更有意見認為假若特首由協商產生，亦不會違反《中英聯合聲明》及《基本法》。

這說法是對的。在《中英聯合聲明》中，英方從未要求特區在回歸後進行普選或任何政制改革。《聲明》在附件中列出國家對香港既定的基本方針政策，其中提及特首可由「協商或選舉」產生。這一點英方是接受的。到制定《基本法》時，第四十五條亦沿用方針政策的說法，但亦進一步規定行政長官可在實際情況和循序漸進原則下，由一個廣泛代表性的提名委員會「按民主程序提名後普選產生」。值得留意的是，回歸後《基本法》附件一清楚列明行政長官的產生辦法由選舉委員會經選舉產生。留意附件一談的是「產生辦法」，而非「選舉辦法」；更重要的是，附件一第七條規定〇七年後，特首的「產生辦法如需修改，需經立法會全體議員三分二多數通過」，報人大常務委員會批准。換言之，回歸後中央的決定是特首應由選舉，而非協商產生。之後附件一曾多次修改，但第七條有關特首產生辦法的規定卻從未更改。

到了二〇〇四年，人大常委會就附件一第七條作出進一步解釋，確認若要修改附件一，必須經過第七條所提及的法律程序方可生效。是否需要進行修改，特區行政長官應向人大常委會提交報告，由後者依照《基本法》第四十五條規定，修改特首產生辦法。

到了二〇一四年，人大常委會再就特首產生辦法作出決定，確定了附件一第七條的程序必須遵守。事實是，附件一經過兩次修改，選舉委員會人數由八百名最終增至一千六百名均是根據這程序而進行修改的。同樣重要的是，一四年的人大常委會決定確立了由一七年開始，特首可由普選產生之目標，重申人大常委會堅定不移地貫徹落實「一國兩制」、港人治港、高度自治方針政策，嚴格按照《基本法》辦事，穩步推進二〇一七年後特首由普選產生。

由此可見，沒錯，特首是可以由協商產生；但回歸以來，特首皆由選舉產生，而目標是循序漸進、按實際情況走向普選。若特首改由協商產生，則必須修改《基本法》附件一及改變以往多次的人大常委會決定。當然，在憲法上人大常委會權力不受之前的決定限制，理論上是可以推翻以上所談及的所有決定，但在政治上這是否一個穩妥的改變，特別在國際輿論上會否被視為一種政制倒退卻是另外一個相當嚴肅的問題。

平心而論，經歷過修例暴亂一劫，對特首效忠問題產生憂慮是可以理解的；但輕易放棄特首選舉制度並非上策。比較妥善的改進方法，可能應從優化提名制度入手。目前特首選舉，與所有選舉一樣，候選人需按《選管會規例》和《行政長官選舉條例》規定向選舉主任提交包括擁護《基本法》和效忠特區聲明之提名表格，由選舉主任確認參選資格。這比較簡單的提名制度可能欠缺莊重和認受性。若提名改由一個具廣泛代表性、高度權威性和中立公正的提名委員會確認，相信必然會大大提升候選人的可信性。

湯家驊

資深大律師

民主思路召集人