【慎思而行】特首可由协商产生吗？

回归以来，每逢特首换届必定引来不少有关政制改革的讨论，这一届也不例外。特区经过二〇一九年的重大动乱，虽说经《国安法》通过后大局初定，但仍令不少人质疑在全面人心回归前，特首由选举产生是否适合？更有意见认为假若特首由协商产生，亦不会违反《中英联合声明》及《基本法》。

这说法是对的。在《中英联合声明》中，英方从未要求特区在回归后进行普选或任何政制改革。《声明》在附件中列出国家对香港既定的基本方针政策，其中提及特首可由「协商或选举」产生。这一点英方是接受的。到制定《基本法》时，第四十五条亦沿用方针政策的说法，但亦进一步规定行政长官可在实际情况和循序渐进原则下，由一个广泛代表性的提名委员会「按民主程序提名后普选产生」。值得留意的是，回归后《基本法》附件一清楚列明行政长官的产生办法由选举委员会经选举产生。留意附件一谈的是「产生办法」，而非「选举办法」；更重要的是，附件一第七条规定〇七年后，特首的「产生办法如需修改，需经立法会全体议员三分二多数通过」，报人大常务委员会批准。换言之，回归后中央的决定是特首应由选举，而非协商产生。之后附件一曾多次修改，但第七条有关特首产生办法的规定却从未更改。

到了二〇〇四年，人大常委会就附件一第七条作出进一步解释，确认若要修改附件一，必须经过第七条所提及的法律程序方可生效。是否需要进行修改，特区行政长官应向人大常委会提交报告，由后者依照《基本法》第四十五条规定，修改特首产生办法。

到了二〇一四年，人大常委会再就特首产生办法作出决定，确定了附件一第七条的程序必须遵守。事实是，附件一经过两次修改，选举委员会人数由八百名最终增至一千六百名均是根据这程序而进行修改的。同样重要的是，一四年的人大常委会决定确立了由一七年开始，特首可由普选产生之目标，重申人大常委会坚定不移地贯彻落实「一国两制」、港人治港、高度自治方针政策，严格按照《基本法》办事，稳步推进二〇一七年后特首由普选产生。

由此可见，没错，特首是可以由协商产生；但回归以来，特首皆由选举产生，而目标是循序渐进、按实际情况走向普选。若特首改由协商产生，则必须修改《基本法》附件一及改变以往多次的人大常委会决定。当然，在宪法上人大常委会权力不受之前的决定限制，理论上是可以推翻以上所谈及的所有决定，但在政治上这是否一个稳妥的改变，特别在国际舆论上会否被视为一种政制倒退却是另外一个相当严肃的问题。

平心而论，经历过修例暴乱一劫，对特首效忠问题产生忧虑是可以理解的；但轻易放弃特首选举制度并非上策。比较妥善的改进方法，可能应从优化提名制度入手。目前特首选举，与所有选举一样，候选人需按《选管会规例》和《行政长官选举条例》规定向选举主任提交包括拥护《基本法》和效忠特区声明之提名表格，由选举主任确认参选资格。这比较简单的提名制度可能欠缺庄重和认受性。若提名改由一个具广泛代表性、高度权威性和中立公正的提名委员会确认，相信必然会大大提升候选人的可信性。

汤家骅

资深大律师

民主思路召集人