【國安法來論】健全香港國安法律制度和執行機制的創造性實踐

 在香港迎來回歸祖國二十三周年之際，香港特區的「一國兩制」實踐也在經歷重大的歷史轉型，從回歸之初國家統一目標的實現，到今日特區治理和區域治理的深度展開，從特區創建之初與內地之間的政治區隔到今日經濟民生的融合，從恢復行使主權洗刷民族歷史恥辱到承當實現民族復興的偉大使命。不論是在積極參與推進國家治理體系和治理能力現代化方面，還是配合國家發展戰略深度參與全球治理和新的世界格局重塑方面，香港都需要以其特殊的地位和角色繼續做出積極而重要的貢獻。特別是「一帶一路」建設倡議的落實、粵港澳大灣區建設的展開和構建人類命運共同體的實踐，這些都將為香港特區「一國兩制」實踐注入新內涵，確立新目標，指引新方向。

然而從近些年來香港特區發生的一些大事來看，不論是二〇一四年在香港特區發生的持續七十九天的非法「佔中」事件，還是二〇一六年農曆春節期間的「旺角暴亂」，以及去年因為《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協助條例》的修訂引發的香港「修例風波」，都讓香港特區屢屢陷入動輒得咎的管治危機之中。特別是二〇一九年下半年，隨着「修例風波」持續蔓延，暴力活動也不斷升級，香港特別行政區內部極端政治力量和外部政治勢力相互之間深度勾連，內外聯動，頻頻出手，各種危害國家安全的活動愈演愈烈。「港獨」、「黑暴」和「攬炒」勢力有恃無恐，他們策劃實施各種亂港、鬧港、廢港活動，把一個繁榮穩定的香港變成了一個以「城市游擊戰」為基本操作的「偏傭作戰戰場」，變成了一個外部敵對勢力和中國持續較量反覆博弈的前沿陣地，讓香港特區治理難題演變成為對中國進行戰略博弈、外交施壓的着力點，「港獨」與「台獨」的合流與協同更是形成兩個側翼與國際反華勢力的正面衝突遙相呼應，這一態勢對國家主權、安全和發展利益構成了嚴重的威脅和挑戰，也讓香港所面臨的國家安全風險日益凸顯，必須面對的重大風險。

今天的世界正處在一個深度整合和變化的臨界點上，百年未有之大變局正在我們面前展開並推動世界格局重塑。中國經過過去四十多年的改革開放，歷經滄海桑田的歷史變遷而成長為負責任的大國，必須勇敢面對全球化進程中的各種世界性難題的考驗。香港特區經過二十多年的發展也面臨一些新的發展難題和新的社會矛盾，在變幻的世界中面臨着轉型發展的嚴峻挑戰，如果不進行深度的調整，反而無法應對和解決現實中的問題。

因此，我絕不可以刻舟求劍的思維和簡單機械的邏輯實施基本法和實踐「一國兩制」。香港的「一國兩制」實踐不可能停留在中英談判結束的那一刻，也不可能停留在英國撤離維多利亞港的那一刻，更不可能按照美國的「香港人權與民主法案」來安排方向和節奏。在應對和解決香港特區今天所面臨的複雜的政治、經濟、社會問題過程中，我們只有不斷地豐富和發展「一國兩制」的理論，才可以讓香港特區「一國兩制」的實踐不斷走向縱深，讓「一國兩制」在現實而多彩的實踐中顯示出強大的生命力。

從國家層面化解香港國家安全立法難題

五月二十二日，十三屆全國人大三次會議開幕當天，全國人大常委會副委員長王晨在大會作《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明中指出，香港回歸以來，國家堅定貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，「一國兩制」實踐在香港取得了前所未有的成功；同時，「一國兩制」實踐過程中也遇到了一些新情況新問題，面臨着新的風險和挑戰。在香港目前形勢下，必須從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，改變國家安全領域長期「不設防」狀況，在憲法和香港基本法的軌道上推進維護國家安全制度建設，加強維護國家安全工作，確保香港「一國兩制」事業行穩致遠。

這一決定的提出，意味着中央將轉換思路由全國人大通過相關決定並在國家層面啟動香港特別行政區國家安全立法工作，從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制。在操作層面，由全國人大授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，進一步貫徹落實了憲法和香港基本法的有關規定。與此同時，香港特區根據香港基本法第廿三條規定仍然負有維護國家安全的憲制責任和立法義務，應當盡早完成維護國家安全的有關立法，同時，香港特區任何維護國家安全的立法及其實施都不得同全國人大建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定相牴觸。

按照這一思路，全國人大常委會就香港國家安全問題直接立法納入基本法附件三進行實施，這是一部全國性法律，其中可以根據中央政府的立場和角度寫入建立中央層級的維護國家安全機制的規定。未來，如果香港特區內部根據基本法第廿三條的規定履行憲制責任完成維護國家安全立法工作並建立相應的執行機制，這將形成國家和香港特區共同就維護國家安全問題制定法律的實踐模式。

對於全國人民代表大會審議有關建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案），正在北京列席第十三屆全國人大第三次會議開幕式的香港特區行政長官林鄭月娥發表聲明指出，香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，是直轄於中央人民政府的一個享有高度自治的地方行政區域。維護國家主權、安全和發展利益是對香港特別行政區的憲制要求，是香港特別行政區政府的職責所在，也是關乎全體香港居民的切身利益。鑒於香港特別行政區面臨的國家安全局勢日趨嚴峻，而特區行政立法機關難以在一段可見時間內自行完成維護國家安全有關的立法，特區政府支持全國人大審議從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定。

香港特區基本法廿三條所規定的國家安全立法問題至今沒有得到解決，其作為香港特區「一國兩制」實踐的難題，困擾香港特區二十多年，建立健全香港國家安全法律制度和執行機制需要我們創造性的實踐。我們只有將自己放在歷史長河中才可以明白自己的使命和責任，才能夠在應對香港當下的問題和挑戰過程中將憲法和基本法所保障「一國兩制」的實踐推向更高的層次和新的歷史階段。

李曉兵(南開大學法學院副教授、台港澳法研究中心執行主任)