【国安法来论】健全香港国安法律制度和执行机制的创造性实践

 在香港迎来回归祖国二十三周年之际，香港特区的「一国两制」实践也在经历重大的历史转型，从回归之初国家统一目标的实现，到今日特区治理和区域治理的深度展开，从特区创建之初与内地之间的政治区隔到今日经济民生的融合，从恢复行使主权洗刷民族历史耻辱到承当实现民族复兴的伟大使命。不论是在积极参与推进国家治理体系和治理能力现代化方面，还是配合国家发展战略深度参与全球治理和新的世界格局重塑方面，香港都需要以其特殊的地位和角色继续做出积极而重要的贡献。特别是「一带一路」建设倡议的落实、粤港澳大湾区建设的展开和构建人类命运共同体的实践，这些都将为香港特区「一国两制」实践注入新内涵，确立新目标，指引新方向。

然而从近些年来香港特区发生的一些大事来看，不论是二〇一四年在香港特区发生的持续七十九天的非法「占中」事件，还是二〇一六年农历春节期间的「旺角暴乱」，以及去年因为《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》的修订引发的香港「修例风波」，都让香港特区屡屡陷入动辄得咎的管治危机之中。特别是二〇一九年下半年，随着「修例风波」持续蔓延，暴力活动也不断升级，香港特别行政区内部极端政治力量和外部政治势力相互之间深度勾连，内外联动，频频出手，各种危害国家安全的活动愈演愈烈。「港独」、「黑暴」和「揽炒」势力有恃无恐，他们策划实施各种乱港、闹港、废港活动，把一个繁荣稳定的香港变成了一个以「城市游击战」为基本操作的「偏佣作战战场」，变成了一个外部敌对势力和中国持续较量反覆博弈的前沿阵地，让香港特区治理难题演变成为对中国进行战略博弈、外交施压的着力点，「港独」与「台独」的合流与协同更是形成两个侧翼与国际反华势力的正面冲突遥相呼应，这一态势对国家主权、安全和发展利益构成了严重的威胁和挑战，也让香港所面临的国家安全风险日益凸显，必须面对的重大风险。

今天的世界正处在一个深度整合和变化的临界点上，百年未有之大变局正在我们面前展开并推动世界格局重塑。中国经过过去四十多年的改革开放，历经沧海桑田的历史变迁而成长为负责任的大国，必须勇敢面对全球化进程中的各种世界性难题的考验。香港特区经过二十多年的发展也面临一些新的发展难题和新的社会矛盾，在变幻的世界中面临着转型发展的严峻挑战，如果不进行深度的调整，反而无法应对和解决现实中的问题。

因此，我绝不可以刻舟求剑的思维和简单机械的逻辑实施基本法和实践「一国两制」。香港的「一国两制」实践不可能停留在中英谈判结束的那一刻，也不可能停留在英国撤离维多利亚港的那一刻，更不可能按照美国的「香港人权与民主法案」来安排方向和节奏。在应对和解决香港特区今天所面临的复杂的政治、经济、社会问题过程中，我们只有不断地丰富和发展「一国两制」的理论，才可以让香港特区「一国两制」的实践不断走向纵深，让「一国两制」在现实而多彩的实践中显示出强大的生命力。

从国家层面化解香港国家安全立法难题

五月二十二日，十三届全国人大三次会议开幕当天，全国人大常委会副委员长王晨在大会作《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明中指出，香港回归以来，国家坚定贯彻「一国两制」、「港人治港」、高度自治的方针，「一国两制」实践在香港取得了前所未有的成功；同时，「一国两制」实践过程中也遇到了一些新情况新问题，面临着新的风险和挑战。在香港目前形势下，必须从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，改变国家安全领域长期「不设防」状况，在宪法和香港基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设，加强维护国家安全工作，确保香港「一国两制」事业行稳致远。

这一决定的提出，意味着中央将转换思路由全国人大通过相关决定并在国家层面启动香港特别行政区国家安全立法工作，从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制。在操作层面，由全国人大授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，进一步贯彻落实了宪法和香港基本法的有关规定。与此同时，香港特区根据香港基本法第廿三条规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务，应当尽早完成维护国家安全的有关立法，同时，香港特区任何维护国家安全的立法及其实施都不得同全国人大建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定相抵触。

按照这一思路，全国人大常委会就香港国家安全问题直接立法纳入基本法附件三进行实施，这是一部全国性法律，其中可以根据中央政府的立场和角度写入建立中央层级的维护国家安全机制的规定。未来，如果香港特区内部根据基本法第廿三条的规定履行宪制责任完成维护国家安全立法工作并建立相应的执行机制，这将形成国家和香港特区共同就维护国家安全问题制定法律的实践模式。

对于全国人民代表大会审议有关建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案），正在北京列席第十三届全国人大第三次会议开幕式的香港特区行政长官林郑月娥发表声明指出，香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治的地方行政区域。维护国家主权、安全和发展利益是对香港特别行政区的宪制要求，是香港特别行政区政府的职责所在，也是关乎全体香港居民的切身利益。鉴于香港特别行政区面临的国家安全局势日趋严峻，而特区行政立法机关难以在一段可见时间内自行完成维护国家安全有关的立法，特区政府支持全国人大审议从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定。

香港特区基本法廿三条所规定的国家安全立法问题至今没有得到解决，其作为香港特区「一国两制」实践的难题，困扰香港特区二十多年，建立健全香港国家安全法律制度和执行机制需要我们创造性的实践。我们只有将自己放在历史长河中才可以明白自己的使命和责任，才能够在应对香港当下的问题和挑战过程中将宪法和基本法所保障「一国两制」的实践推向更高的层次和新的历史阶段。

李晓兵(南开大学法学院副教授、台港澳法研究中心执行主任)