【國安法來論】人大制訂「港區國安法」的法律依據、邏輯和效力

 香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，是中國單一制國家結構形式下的一個享有高度自治權的地方行政區域，負有不可推卸的維護國家主權、統一和領土完整的憲制責任。然而，香港回歸後，有關維護國家安全的法律制度和執行機制長期未能跟上「一國兩制」實踐的發展要求。尤其是二〇一九年發生的、至今尚未平息的修例風波不但肆意破壞社會秩序，停擺市民日常生活，侵蝕香港法治基石，而且內外勢力勾連合謀，暴力違法不斷升級，本土恐怖主義抬頭，嚴重破壞香港繁榮穩定和危害國家安全，嚴重挑戰「一國兩制」原則底線。

「政之所行，在順民心；政之所廢，在逆民心」。為築牢「一國兩制」制度根基，保障香港長治久安，防範遏制外部勢力插手干預香港事務，完善國家安全體系建設，全國人大作出《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，有突出的必要性和緊逼性，符合憲法和香港基本法，符合包括香港同胞在內的全國人民對恢復香港社會安寧的期盼，符合香港根本利益。

一、全國人大作出香港特區維護國家安全憲制安排的法律依據

安全是指沒有危險。國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。國家安全是國家得以生存和發展的前提，是國家發展經濟、改善民生、保障人權和推進各項事業建設的基礎。在世界上任何國家，叛國、分裂國家、顛覆國家政權及組織實施恐怖活動等危害國家行為都要受到法律的制裁和打擊。

維護國家主權是「一國兩制」的核心要義和根本前提。香港特別行政區保持長期繁榮穩定，首先建立在整個國家安全得到切實保障的基礎上。香港基本法第廿三條明確規定了香港特別行政區有維護國家安全的憲制責任和立法義務。

然而，香港回歸後繼續保留下來的、本可以用於維護國家安全的一些法律規定，既不能涵蓋香港基本法第廿三條規定的內容，又長期處於「休眠」狀態。二〇〇三年香港特區政府曾經向立法會提出《國家安全(立法條文)條例草案》，但沒有立成，經此受挫後，香港基本法明確規定的廿三條立法有被長期「擱置」的風險。除了法律制度外，香港特別行政區在維護國家安全的機構設置、力量配備和執法權力、國家安全教育等方面長期存在明顯缺失與不足。

維護國家安全是國家本身不可動搖和不可質疑的基本任務，本質上屬於國家事務。在世界上任何國家，無論是實行單一制還是聯邦制，國家安全立法都屬於國家立法權力。我國憲法序言規定，「中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家」，第28條規定，「國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動」，香港基本法第1條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」。憲法和香港基本法關於香港特別行政區的法律地位及維護國家安全的規定，為全國人大作出香港特區維護國家安全的憲制安排提供了法律依據。

二、全國人大作出香港特區維護國家安全憲制安排的法律邏輯

香港回歸後，憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。在這一新的憲制基礎下，中央和香港特別行政區的關係是授權關係，而非聯邦制下的分權關係。全國人民代表大會是最高國家權力機關，代表全國人民行使國家最高權力，向全國人民負責。香港基本法第2條就明確規定全國人民代表大會授權香港特別行政區實行高度自治。全國人大不僅是香港基本法的制定者和香港可以自行立法維護國家安全的權力授出者，而且還是包括香港特別行政區在內的整個國家安全體系的憲制安排者。

在香港特別行政區負有維護國家安全責任而不能及時跟進相關立法和執行機制的情形下，面對「黑暴」肆虐、「港獨」叫囂，國家安全漏洞大開，香港社會付出慘痛代價，全國人大作為全國人民的代表機關和全國人民行使權力的最高機關，無動於衷何以向全國人民交代？不採取切實有效措施，從制度上和根源上解決問題，恢復香港社會安寧，中國政府何以向國際社會證明「一國兩制」是行得通、辦得到、得人心？

「一國兩制」是中華人民共和國的一項基本國策，是中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。「一國兩制」不僅是香港地區的事情，而且還是祖國內地和香港共同發展繁榮的事業。香港基本法不僅是香港特別行政區的憲制性法律，而且還是一部在全國範圍內生效適用的全國性法律。築牢「一國兩制」制度根基，確保「一國兩制」行穩致遠，是全國人大對全國人民負責和中國政府向國際社會承諾繼續推進香港「一國兩制」事業的必然要求。

實行「一國兩制」既不等於香港特別行政區可以免除維護國家安全的憲制責任，也不等於中央會放任任何損害國家安全和國家根本利益的行為在香港特別行政區發生。授權不等於權力讓步。香港基本法第廿三條規定香港特別行政區應自行立法維護國家安全，既不改變國家安全屬於國家事權的本質特點，也不因此喪失全國人大在國家安全方面應有的憲制責任和憲制權力。

三、全國人大作出香港特區維護國家安全憲制安排的法律效力

全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，在我國國家機構體系中居於首要地位。全國人大通過的法律和決定，我國其他任何國家機關都無權質疑或挑戰其法律效力，更不能拒絕執行。全國人大作出的《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，與香港基本法具有同等效力，進一步充實和完善了「一國兩制」制度體系。

在當代，國家安全無論在內涵上還是在外延上，比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜。全國人大作出從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，並沒有免除香港特別行政區根據香港基本法第廿三條自行立法維護國家安全的憲制責任和立法義務。香港特別行政區將來仍然有需要完成相關立法，完善法律體系，依法防範、禁止和懲治危害國家安全的行為。

目前形勢下，全國人大依照憲法和香港基本法，從國家層面推進香港維護國家安全立法工作，對香港的穩定與繁榮至關重要。

王禹(全國人大常委會澳門基本法委員會委員、中山大學粵港澳發展院教授)