【國安法來論】憲法視角下的香港特區國家安全立法

第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議全國人大常委會提請審議的《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的議案。全國人大作為最高權力機關積極推動香港特區國家安全法律規範的制定和實施是憲法賦予的職權和責任，是維護國家主權和領土完整的必要舉措，亦是落實中央全面管治權的體現。

一、推動香港特區國家安全立法非常必要

全國人民代表大會代表我國人民行使國家主權，其具有義不容辭的維護國家主權不受損害的責任。國家安全保障是國家主權行使的最根本內容，安全保障範圍包括國家全部領土和公民，當然涵蓋香港特區，不因特區施行的制度差異而改變。對於香港特區的安全維護，不但關乎特區居民的生命財產安全、經濟發展前景和社會秩序穩定，更涉及整個國家人民的安危。推動香港特區的國家安全立法事關國家全局性的安全穩定發展。

「一國兩制」的初衷是在實現國家統一的前提下繼續維護香港的繁榮與穩定。在「一國兩制」中，「一國」是基礎，只有在保證「一國」的前提下，特別行政區制度才能運行順暢、行穩致遠。推動香港特區國家安全立法是中央行使全面管治權的重要內容，中央在對特區授予高度自治權後，也保留了指導、監督、糾錯的權力。這既是中央的權力，也是中央的責任，要克服部分港人中形成的中央權力不必行使甚至不能行使的思維慣性。香港特區國家安全立法是維護「一國」的重要舉措，將全面打擊分裂、顛覆、滲透、破壞香港特區的內部和外部勢力，為「一國兩制」奠定良好的內外部環境。有關決定和後續立法將為香港居民基本權利之行使、香港社會經濟發展之恢復、香港社會秩序之穩定等高度自治必備條件提供保障。只有在穩定的環境下，香港才能以國家作堅強後盾，解決深層次的社會經濟發展問題，發揮自身優勢，全面融入國家發展大局。

二、推動香港特區國家安全立法的緊逼性

從二〇一四年的非法佔中到二〇一九年修例風波，香港地區不間斷發生破壞國家安全和社會秩序的惡性事件。亂港勢力公然對抗中央人民政府與特區政府，叫囂「香港獨立」，污損國旗，衝擊中央駐港機構以及香港立法會；部分激進分子公然與香港警察對抗，使用棍棒、槍械甚至爆炸裝置攻擊警察與居民；更有部分不法分子與境外勢力合謀進行有組織的破壞、惡意煽動和扭曲事實，為亂港勢力提供經濟和物質上的援助，為其進行輿論造勢。內外勢力的肆意侵襲的目的不但在於「亂港」，更在於「反中」，香港在中美貿易戰及大國博弈下成為外部勢力滲入挑戰破壞國家主權、安全及發展的缺口。

《基本法》授權特區自行立法禁止七種危害國家安全行為，但回歸二十三年來廿三條立法卻一直擱置得不到落實。這是近幾年來「港獨」等本土激進分離勢力的活動不斷加劇的重要原因。與此同時，散見於《刑事罪行條例》《官方機密條例》《社團條例》《公安條例》等法律和普通法判例中懲治危害國家安全等犯罪的規定也未得到有效執行，香港地區成為全世界範圍內維護國家安全的法律制度和執行機制最不健全、最薄弱的地區之一，國家安全立法逼在眉睫。

三、國家安全立法有堅實的法理依據

香港特區國家安全立法的總體依據是《憲法》和基本法。《憲法》是香港憲制的基礎，香港憲制的基本原則和基本制度是全國人大根據憲法確定的。任何情形下，作為主權國家的《憲法》都是及於國家所有領土，這是主權的唯一性和不可分割性所決定的。香港特區的制度建構、運行的根本依據是《憲法》，這是憲法的根本法地位所決定的，此次的香港特區國家安全立法當然也不例外。基本法是本次決定及立法的另一依據。

全國人大決定的規範依據：憲法第三十一條與第六十二條。全國人大推動香港特區國家安全立法是基於憲法的依據與授權，其中憲法第三十一條規定，國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。該條一方面確認了全國人大對特區制度的最高立法權與監督權，基本法的制定正是該權力運行的體現，且該權力並不因為基本法的制定與實施而受到限制，全國人大還保留制定其他法律的權力。另一方面，全國人大行使該權力是需要根據「具體情況」。「具體情況」指的是一個動態、非靜止的情況。隨着社會變遷和時代發展，舊情況可能會逐步消失，新情況可能會出現。針對不斷變化的「具體情況」要堅持辯證唯物主義的具體問題具體分析的方法，比如修改原有法律，或者制定新的法律來解決該種情況，因此，「具體情況」一詞實際上賦予了全國人大一種義務，即要根據香港特區發展變化的具體情況採取相應的法律步驟。

與此同時，憲法第六十二條第（十四）項規定全國人民代表大會有權「決定特別行政區的設立及制度」，這與前述第三十一條形成了有機聯繫的統一整體，第三十一條要求制度落實需要以法律的形式呈現。本次國家安全立法採取了「決定+立法」的方式，全國人大首先根據憲法第六十二條作出相應的決定，再通過第三十一條立法的方式將制度固定下來。所以，全國人大此次決定是在第三十一條和第六十二條的規範範圍內行使自己的權力，是符合憲法的。

全國人大常委會立法的規範依據：憲法第六十二條和六十七條。本次建立香港特區維護國家安全和執行機制首先由全國人大作出決定，再授權全國人大常委會制定相關法律。憲法第六十二條第（十六）項規定全國人大行使「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」。「應當」一詞賦予了全國人大全權憲法地位，即全國人大成為主權性權力的來源，可根據自己的意志在正當性基礎上創制權力、行使權力（包括授權）。全國人大常委會是全國人大的常設機關。憲法第六十七條第（二十二）項規定全國人大常委會有行使全國人民代表大會授予的其他職權。這就為全國人大常委會接受全國人大授權行使國家安全立法權提供了依據。

制定法列入附件三實施符合《基本法》。本次推行香港特區國家安全立法的第二個步驟是將相關法律列入基本法附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。這是《基本法》規定的法定實施方式。根據基本法第18條，全國人大常委會在必要時增加附件三法律的權力，是本次全國人大常委會決定將相關法律列入基本法附件三的依據。其次，規定了附件三所列法律應當是調整香港特區自治之外的法律。此次制定的法律的目的在於保證國家主權不受損失，自然不在自治範圍內，其法律性質和調整內容符合上述規定。最後，目前僅有13部全國性法律在港實施，其中並不包括《刑法》、《國家安全法》以及《反恐怖主義法》等維護國家安全的法律，有針對性的將此次制定的法律列入附件三可以有效彌補法律空白。

香港特區國家安全立法不與《基本法》廿三條衝突。《基本法》第廿三條要求特區應當「自行」立法禁止相關危害國家安全的行為，但這種「自行」立法不能排除全國人大所享有的國家立法權。全國人大將國家安全立法權授予香港特區，充分表明了中央對香港特區的信任。國家安全立法本身屬於中央立法，根據授權原理，通過基本法將立法權授予香港，但這種授權性質是單一制國家下中央對地區的授權，而不是聯邦制國家下的分權，授權者本身依然享有本源性的權力。同時，基本法第廿三條強調「應當」立法表明特區並非可以享有決定是否立法的權利，而是一種憲制責任。作為授權者，全國人大對香港特區的第廿三條立法情況享有監督權，包括對何時立法、是否立法、立法的內容如何等情況進行監督。而且，授權者對被授權者保持一種合理期待，即相信被授權者在一定時間內按授權要求行使相關權力。基本法實施已二十三年，香港特區遲遲不能就該項立法，全國人大的合理期待顯然已經落空，當然可以親自立法以填補法律空白。當然，全國人大並未修改基本法以及撤銷授權，廿三條立法規範依然對特區生效，不減損香港特區在基本法第廿三條下的憲制責任；並且全國人大常委會的立法範圍與基本法第廿三條立法的規制範圍也並不完全重合，香港特區有繼續推動23立法的憲制責任。

姚國建(中國政法大學教授、全國港澳研究會會員)