星島日報

【來論】港區人大代表不可以提請釋法,誰可以?

2020-04-28 00:00
  在前一篇中,田某促請港區人大代表就中聯辦地位問題提請人大常委解釋二十二條。有人就質疑,這違反《基本法》,《基本法》未規定港區人大代表可提請釋法。

  這種觀點的邏輯很簡單,就是:沒明確規定,就不能做,做了就違法。這種邏輯可以是可怕的。《基本法》沒有明確規定中央可給予香港居民中的中國公民領事保護,所以中國政府在海外營救港人和協助港人撤回,就違反《基本法》?

  港區人大常委不可以提請釋法?那誰可以?這是一個人大釋法的程序問題。人大釋法,其實不僅有《基本法》的人大釋法,任何其他全國性法律也有人大釋法。實際上,全國性法律釋法的具體制度和程序早已有之,這就是《立法法》。《立法法》設有專門一節規定釋法的制度和程序。

  馬上,又出現另一個質疑:《基本法》釋法不能適用《立法法》。理據無非是:一、《立法法》僅適用於全國性法律,不適用於《基本法》。二、《立法法》未列入《基本法》附件三,不能對港適用。

  一直以來,人們有個嚴重誤解,以為《基本法》是多麼超然的一部法律。始作俑者是彭定康,當年拿着本子說甚麼「小憲法」,給民眾製造一種《基本法》地位不同於甚至超出於其他中國法律的印象。但實際上,這是個法律問題,在法律上《基本法》其實與《刑法》、《行政處罰法》、《合同法》、《婚姻法》一樣,是一部全國性法律,根據《憲法》的原則和制度,由全國人民代表大會通過生效。

  《立法法》未列入附件三所以不能用於解釋《基本法》?《立法法》不僅規定了全國性法律的解釋制度,更規定了立法、修法的制度和程序。《基本法》雖然對《基本法》本身的修改作出了一些特別規定,而這些規定其實僅涉及修法程序的一部分,其他部分還是需要按照《立法法》進行。《立法法》規定立法(包括修改)經全體代表過半數贊成通過,難道可以認為,因為《立法法》未列入附件三,所以這要求就不能適用於《基本法》修改?所以《基本法》修改可以經全體代表或出席代表的四分之一贊成就能通過?

  這裏還有一個誤區,就是認為任何未列入附件三的全國性法律,都必然不能對港適用。要對全國性法律做個區分,一種是一般全國性法律,一種是和與《基本法》密切相關並作為必要配套的全國性法律。《刑法》、《行政處罰法》等是一般全國性法律,與《基本法》並非密切相關,非經列入附件三或或經中央人民政府根據緊急狀態頒令,不得在香港特區實施。《立法法》則屬於後一種法律。除了《立法法》,可以再舉個例子,全國性法律裏還有一部《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》,這部法律規定了人大代表履職的各種要求。《基本法》二十一條規定了港人出任全國人大代表的規定,但並未將這部法律列入附件三,是不是就不能對港適用,不能適用於港區人大代表?莫非港區人大代表就可以胡作非為?

  如果非要死拗認為必須列入附件三才能適用,那也有辦法。人大常委不僅有解釋《基本法》的權力,還有解釋《立法法》的權力,可以直接認為《立法法》的解釋制度不適用於《基本法》。於是,人大常委就可以完全不受《立法法》約束。本來,《立法法》對有權提出法律解釋要求的機構作出了嚴格限制,並非誰都可以要求釋法。既然不適用《立法法》,那人大常委就直接根據《基本法》「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」的條文,放寬要求簡化程序。不僅人大《基本法》委員會要求釋法要接受,甲乙丙律師行要求也接受,民建聯要求也接受,全球十萬網民聯署要求也接受。那人大釋法就不僅是常規化了,簡直就是日常化。

  田善遠(深圳市安和城市風險管理研究院研究員)

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