天灾频遇 「城市韧性」须大加鞭

本港今年迎来超强台风「苏拉」和「500年一遇」暴雨，造成严重水浸和山泥倾泻，政府在《施政报告》提出要强化本港应对极端天气的能力。面对气候变化，提升城市韧性，使灾害的损害最小化，成为近年全球的共同议题。本报将以系列报道，检讨本港现时的御灾弱点，从减灾能力、都市防灾规划、监测和预报系统，以及应对二次灾害的能力等，检视本港的城市韧性，并邀请专家出谋献策，建设更安全的城市。

本港9月经历超强台风「苏拉」，是自1950年以来影响南海第二强的热带气旋，其引发的风暴潮导致本港部分沿岸低洼地区如沙田、大埔和大澳出现水浸，西贡的水位一度升至海图基准面以上约4.5米。与热带气旋「海葵」残馀相关的低压槽，令本港的黑色暴雨警告信号持续生效达16小时35分钟，全港有超过75宗山泥倾泻及60宗水浸报告，有专家指，发展「韧性城市」刻不容缓。
抵百年一遇暴雨无参考价值

近年各国提倡发展「韧性城市」，「韧性城市」至今仍未有统一性的概念，综合而言，一般指城市在经济、基建、技术体系、社会等多个层面，对未来冲击有较高的承受能力（低脆弱度），并且在受到冲击后能较快从中复原（高回复力）。在国际讨论上，极端天气或会带来暴风雨、山泥倾泻、热浪、旱灾和灾后传染病等灾害。

在9月的两次灾害中，本港主要面对暴雨水浸和山泥倾泻的冲击，均显示出目前本港的御灾弱点。现时渠务署「市区排水干渠系统」中，干渠管道的直径约或大于1.8米，可以应付「200年一遇」洪水。中大建筑学系教授吴恩融不讳言，过去当局渠务防洪工作取得成效，然而世纪黑雨触发多区水浸，宣告渠道能抵御百年一遇的暴雨已无参考价值，「不能用过去的数据，设计未来的香港。」

中大建筑学系团队与其他大学合作的研究推算，本港未来极端暴雨将更频密，降雨量也增加，2040年至2049年的「最高一小时雨量」或逾230毫米，即比9月「500年一遇」暴雨的158.1毫米多逾40%，而单次最多连续热夜更可能长达15日。

有份参与研究的吴恩融直言，当局要将气候变化纳入基建设施设计和工程标准，以确保能承受未来可能出现的气候影响，如加强城市排洪及通风能力。不过，他坦言，在已发展区可做的有限，「不容易找位置增建小型公园和更换大型去水渠，以增加排洪量疏导。」
加快处理「中风险」斜坡

石澳道山泥倾泻，石澳对外连接的行车通道被封闭，多村村民受困；筲箕湾耀东邨耀兴道一山坡有大面积山泥倾泻，至今仍在维修。多位工程师指，本港山坡维护在世界闻名，此次出现意外多是未经处理的天然山坡，而非经过设计的人造斜坡，后者已将极端天气的雨量和水位考虑其中。

香港工程师学会岩土分部前任主席卓子然和李子良提到，世纪暴雨出现了「特别情况」。卓指，以往短时间高雨量形成的冲蚀型山泥倾泻规模较小，但此次在耀兴道的例子可见，冲蚀型山泥倾泻除了冲蚀山坡表面较松软的泥土，亦令周围坚固的大石都面对倒塌风险；李指，下一步政府或应加强处理「中风险」斜坡。

香港工程师学会土木分部上任主席陆伟霖坦言，若要处理所有天然山坡，本港绿化比例将受影响。他建议当局重新检视天然斜坡附近有否民居或重要道路，「兴建楼宇时附近山坡一定经已修葺及设计，但该斜坡的最上方或范围再远些的天然山坡，是否亦要考虑处理？我认为是适合讨论的议题。」
标准越高越好  难在成本高

据了解，政府正重新审视多项基建和建筑标准，部分标准日后或会提高，但改善基建时要兼顾成本。翻查资料，荷兰阿姆斯特丹在制订2040年发展策略时（见表二），要求都市地区的基建须能抵御「1万年一遇」的超级洪水，香港有否需要仿效？有专家坦言，市民自然认为各项标准越高越好，但其中难题在于成本，「是否有必要为了百分之零点几的可能性，耗费大量政府资源？」

陆伟霖亦说，荷兰土地大多位于水平线以下，而香港近海岸线，雨水排出海的距离较近，不需做到1000年或1万年以上的标准，「要做到那种规模，需要大量资金和土地」，日后也需要维修保养，建地铁线或楼宇，可能因地下管道多，需绕道或建得更深，「有很多『看不见』的后续成本。」

要利用现有资源发展韧性城市，根据联合国推出的《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》，提及各地区应优先采取行动的4个领域，其中理解灾害风险之中，提及应酌情使用地理空间讯息技术，编制和定期更新地方灾害风险讯息，包括风险地图，并向决策者、大众和灾患社区传播。
「灾害地图」推算影响区域

亚洲其他地区如日本已有「灾害地图」，可看到各地方对洪水、海啸、山泥倾泻、土壤液化和地震等灾害的预测，推算出各规模下可能受影响的区域；中国在去年实施《安全韧性城市评价指南》，制订韧性城市的考核指标，如要求将推算的灾害死亡率控制于指定范围等，而「绘制四色等级安全风险分布图」也在其中。

有学者建议，政府应先界定何谓「韧性城市」，要做到哪些目标？再思考定下的标准，「现时各部门各有各做，缺乏整合所有减灾工作的框架。」他说，各部门各自邀请顾问做风险评估，但当中的评估方法或有不同，「风险评估的结果要有可比性才有参考用途，现时我们无法制作综合的灾害风险地图。」

有确实目标后，政府也要持续监察推进各项目的进度。香港红十字会高级经理 （社区备灾）杨绮华建议，本港可因应城市发展和天气变化建立「韧性城市」的具体关键绩效指标（KPI），并每年定期检讨跟进。香港工程师学会土木分部主席吴柏鸿也建议，可在巡查和监查设施效能上多设指标，以有效应对日后的极端天气。