【来论】坚持和发展具香港特色民主制度

随著第十三届全国人大常委会第二十七次会议审议通过对《基本法》附件一和附件二的修改，香港选举制度开启了新的篇章，香港特色民主制度呼之欲出。香港特色民主制度，是植根香港特殊历史现实环境，以「一国两制」为根本原则，以中华人民共和国宪法、中华人民共和国香港特别行政区《基本法》（以下分别简称宪法、《基本法》）等全国性法律为依据，以「爱国者治港」为主要目的，以行政主导制为主干，具有广泛代表性的民主制度。香港特色民主制度是保持香港长期繁荣稳定，更好融入大湾区和新发展格局，继续保持香港国际金融、航运、贸易中心地位的基础，也是香港民生福祉的政治保证。

一八四二年英国殖民统治香港后，并没有在香港建立民主制度，而是移植了在其他殖民地运行多年的殖民统治体系。由于香港殖民统治时期，香港没有民主制度的实践，也没有民主文化的厚植，更没有民主实践的淬炼，导致香港社会缺乏对民主的正确理解，「民主」沦为抽像空洞的政治话术，成为「颜色革命」的工具，由此导致了愈演愈烈的「民主乱象」，以至于产生诸如「民主独立」的荒唐口号。

香港特色民主制度是在香港回归近二十四年的历史中得来的。香港《基本法》在香港社会首次以成文法的形式确立了民主制度，并在《基本法》中作出可以逐步实现「双普选」的承诺。其后，香港民主制度多次调整，选委会扩容、代表性进一步加强，立法会议员总数增加、增加类似于「单一选区一票制」的「超级议席」，香港民主制度的直接民主成分不断增加，这都表达了中央坚持「一国两制」、尊重「港人治港」的最大善意和诚意。

但是，民主制度的发展带来的并不是香港内部的团结一致和香港民意的统一。西方式民主的弊病如多党争权、议事「拉布」、党同伐异及西方式民主扩散过程中常见的街头政治、暴力政治、民粹政治等，在香港均有出现，最终在二〇一九年酿成一场具有「颜色革命」性质的暴乱。香港民主制度的漏洞已经充分显现，一度存在反噬它的母体的危险，危及香港「一国两制」事业和国家主权、安全、发展利益。香港回归近二十四年的民主制度实践，以及「民主」乱像表明，必须对香港民主制度进行修改完善，不断优化和发展香港特色民主制度，让香港民主制度成为香港长期繁荣发展的政治稳定器，让香港重回正轨，彻底摆脱政治的纷扰和纠缠。

以二〇二〇年《港区国安法》和二〇二一年修改香港选举制度为标志，一个崭新的香港特色民主制度呼之欲出。尽管香港特色民主制度刚刚奠定，配套细则还未完全出台，但已经可以窥见香港特色民主制度的鲜明特点。

第一，香港特殊的历史现实环境，是香港特色民主制度的生成土壤。香港特色民主制度既不同于议会制、多党制、普选制等典型的西方式民主制度，又不同于中国内地人民代表大会制的中国特色社会主义民主政治制度。香港特色民主制度的形成，充分考虑香港特殊的历史现实环境，考虑到香港回归以来民主实践产生的种种问题，考虑到香港社会政治意识形态分布状况，坚持「一国」、尊重「两制」、体现与西方民主制度的差异，以坚持「一国两制」行稳致远、保持香港长期繁荣稳定为目标，符合香港联通中西的历史定位、回归以来民主实践的实际情况，以及金融中心、航运中心、贸易中心的国际地位。

第二，「一国两制」是香港特色民主制度的政治根源和政治底线。「一国两制」是香港特别行政区的根本宪制原则，包括民主制度在内的全部政治制度、社会制度、经济制度等都必须坚持「一国两制」。没有「一国两制」不可能有香港特色的民主制度，香港特色民主制度无论「特」到何种程度，都不能危害或者试图挑战「一国两制」的权威。

香港特色民主制度必须符合「一国两制」的基本要求，不可逾越「一国两制」的政治底线，这就需要明晰这一民主制度不得产生危害国家主权、安全、发展利益的后果，不得成为所谓「民主独立」、「完全自治」、「城邦政治」的理由和依据；需要明晰这一民主制度是中华人民共和国一个地方行政区域采取的民主制度，仅仅适用于香港特别行政区，不是与人民代表大会制度等量齐观的民主制度，不得以所谓「民主」挑战中央权威。如果香港的某项民主制度破坏或者试图破坏「一国两制」，危害国家安全，必须进行改革甚至革除。

第三，宪法、《基本法》等全国性法律是香港特色民主制度的依据。宪法为在香港实施「一国两制」提供了根本宪制依据，并授权全国人大及其常委会具体谋划、设计香港的民主制度。《基本法》是中央授予香港特别行政区高度自治权的授权法，具体规定香港特别行政区的政治体制，对民主制度作出规范性安排。《港区国安法》为香港特色民主制度划定了范围。全国人大及其常委会关于修改香港选举制度的决定，以及规范香港特别行政区公职人员行为的决定，为香港特色民主制度规定了主要内容和行动准则。这些全国性法律通过合适的方式对香港特色民主制度产生直接规范力和约束力，香港本地法律必须严格遵循，并以之为依据对各类选举规则、议事规则等进行修改完善。香港本地法律只是对宪法、《基本法》等全国性法律的具体化，不得抵触和超越其规定。

第四，「爱国者治港」是香港特色民主制度的主要目的。邓小平同志在提出「港人治港」时就明确「必须由以爱国者为主体的港人来治理香港」。「爱国者治港」包含在「一国两制」的政策原意中，包含在《基本法》的立法原意中，也是各类民主制度和治理体系的「题中应有之义」。香港之所以在回归以来出现诸多乱像，根本原因在于原有民主制度在实现「爱国者治港」方面存在漏洞和缺陷。全国人大及其常委会此次完善香港选举制度，最直接、最重要的目的，就是要有效弥补香港特区选举制度中存在的漏洞和缺陷，确保行政长官必须由中央信任的坚定的爱国者担任；确保爱国爱港力量在选举委员会和立法会中稳定地占据压倒性优势；确保反中乱港势力在任何情况下都无法进入香港特区政权机关，进而为「爱国者治港」提供坚实稳固、安全可靠的制度保障。相应的，各类制度设计都以「爱国者治港」为出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好「爱国者治港」这个根本目的。

第五，行政主导制是香港特色民主制度的主干。行政主导制，是以行政长官及其治理团队为主导的政治体制。行政主导制有效回避议会内阁制产生的党争不断、议事冗馀、更迭频繁的弊端，讲求决策的效率性、执行性和有效性，适合香港特别行政区的城市定位，也适合香港这样的城市型经济体。行政主导制要求行政长官具备主导决策所需的强正当性，要求作为议事、赋权和监督的代议机构，能够协调好支持行政长官施政和监督政府行为的关系，同行政长官在施政总体方向上保持一致。香港特色民主制度以行政主导制为主干，通过对选举委员会、立法会的精细化设计以保证行政长官和立法会具备基本相同的民意正当性来源，保证立法会多数席位掌握在支持行政长官的政治团体手中，排除政治因素对行政主导制的干扰，从而更好地凝聚各界，保持香港的长期繁荣稳定。

第六，具有广泛代表性是香港特色民主制度的重要特点。民主的本意是「众人之治」，通过制度构建体现最广泛民众的利益，是回归民主本意的必然之举。《基本法》对香港政治体制的安排与设计，就是以体现广泛代表性作为重要考量因素。全国人大常委会对《基本法》附件一、附件二的修改，进一步扩大选举委员会规模和组别，增加港区全国人大代表和港区全国政协委员、全国性团体界别，在专业界的各界别中增加全国性专业团体港区成员的比重，合理安排不同界别的规模和比例，增加地区组织代表的类型，并且把立法会分区选举的方式改为更加合理的双议席制，让选举委员会、立法会等民意代表机构具有最大程度上的代表性，从而排除个别利益集团、个别政治团体和个别政客左右选举结果的可能性。

以二〇二〇年《港区国安法》和二〇二一年选举制度改革为标志，香港民主制度翻开了新的一页。面向未来，坚持和发展香港特色民主制度，是坚持「一国两制」的重要组成部分，是维护国家安全的必要之举，必将保证香港政治体制的民主性和有序性，为这颗东方明珠再出发提供最坚实的政治保障。

祝捷

全国港澳研究会理事

武汉大学法学院副院长、教授、博士生导师