來論|增加換地彈性 寓發展於保育

有「蜻蜓天堂」之稱的大埔淡水濕地沙螺洞（又稱沙羅洞），其保育工作早前取得突破性進展。政府與濕地大業主正式簽立非原址換地協議，業主向政府交出逾二十公頃的沙螺洞私人土地，以換取大埔船灣一幅約五十公頃的已修復堆填區用地，用作興建一個有十八個洞的標準高爾夫球場。而據報業主須就發展船灣用地向政府補地價逾十億元。

多個環保團體及發展業界人士，均對今次做法讚好，認為除了有助保護香港的環境生態及增加康體設施，亦為平衡保育與發展建立了良好先例，寄望政府可將類似的非原址換地協議，套用到更多涉及環境生態以至歷史文物保育的發展項目。

然而，亦有不少人質疑沙螺洞的成功案例，是否適用於其他地區或個案呢？要成功進行非原址換地，首要是涉及的土地或物業，乃由單一業主或團體持有。但香港不少具保育價值的土地和建築物都是業權分散，部分更是難以透過私人收購來統一業權的祖堂地。

其次，政府今次以多達五十公頃的原堆填區用地，來換取約二十公頃的濕地，雖然兩者的位置和價值有所不同，不能直接以面積作比較，業主亦須就發展高球場另行補地價，不可簡單地說政府在換地協議中吃虧。問題是，香港還有多少幅面積達數十公頃、可作某種發展用途的閒置官地，能夠拿來跟私人業主交換呢？

其三，今次換地方案遇到的反對聲音較少，未見有人批評政府「官商勾結」，主因是換予私人業主的土地將用作康體用途。但如果像幾年前的景賢里非原址換地，業主可將換來的土地作住宅發展，社會可能又會有不同意見。

再者，政府早於二○一七年《施政報告》，宣布「正積極考慮」透過非原址換地保育沙螺洞，但結果都花了逾五年時間才能正式簽訂協議。若以九七年城規會就沙螺洞濕地定下規劃管制起計，更是花了二十五年時間才走今日這一步。距離政府提出更積極、具體的保育方案，還不知要再等多少個年頭，速度之慢，令人咋舌。
換地協議可訂「分成」做法

政府去年提出的《北部都會區發展策略》，強調會實施「積極保育政策」，以達致發展與保育並存，包括建議在新界北部建立多個濕地保育公園系統。但有關計畫具體會如何及何時執行，涉及的收地、換地及保育工程成本等，當局至今未有詳細交代，令人擔心是否又要市民再等多二十五年，甚至更長時間。

筆者認為，要真正做到寓發展於保育、藉發展促保育，政府應增加原址或非原址換地的彈性。例如引入「地積比轉移」概念，容許業主集合多幅不同位置的低密度及保育用地，換取面積較細、但可作較高密度及不同發展用途的土地，以提高業主參與換地的誘因。

此外，政府亦可效法市建局與發展商「分成」的做法，在換地協議訂明，如業主完成發展後的價值高於某個水平，便須將部分超出該水平的收入交予政府，讓更多市民可分享到換地發展所帶來的效益，同時減少外界指控政府「益發展商」。

對於業權分散的高生態價值土地，政府應更清晰地說明其保育意向，並適時運用法定權力進行收地，避免等到生態遭到破壞或業主申請發展時，才倉卒地提出收地或換地建議。總括而言，政府必須更加積極主動、多管齊下、增加彈性，貫徹落實國家主席習近平提出的「有為政府結合高效市場」，才是貨真價實的積極保育政策。
謝偉銓
立法會建築、測量、都市規劃及園境界議員