【智經時事分析】開發新界私人土地的難題(上):兩招改革收地補償

2021-11-29 00:00

最新一份《施政報告》宣布發展「北部都會區」(下稱北都),開拓新界北部土地,以建立宜居宜業宜遊的大都會。為實現這涉及三萬公頃土地的發展「宏圖」,政府將大舉收回私人土地,單單是計畫收回作保育的私人濕地和魚塘,已佔地約七百公頃,徵地規模之大,前所未見。過往政府徵地及補償工作,不時引起爭拗,甚至鬧上法庭,為發展增添變數。若不想北都發展重蹈覆轍,政府可考慮兩個方案。

新界土地業權分布零散,雖具有龐大發展潛力,但政府要完整規劃和發展,必須收回當區部分私人土地,並作出安置和補償。政府過往一直有根據《收地條例》及其他相關法例,收回私人土地作公共用途,二○○三至二○二○年間,共徵用約二百九十六公頃,涉及補償金額一百五十一點二億元。新界過去兩年收回的土地面積更達九十公頃,遠較之前五年的二十公頃為多。

雖然法例賦予政府為達公共目的而收地的權力,但智經研究發現,政府執行時仍要面對多項挑戰。

挑戰一:收地用途、時機、程序易惹爭拗 遇訴訟需暫停發展

首先,政府徵地的用途、時機和程序,均容易引起法律爭拗。例如,法例列明政府徵地需作公共用途,惟若有關土地日後作私人發展用途,法庭會檢視政府徵地有否越權或不合法。此外,徵地程序亦須公平公正,包括恰當地給予業權人合理申述的機會,否則或引起法律糾紛。

一旦進入訴訟程序,受影響的土地會被暫停發展;若徵地項目因其所適用的分區計畫大綱圖遭到司法覆核,大綱圖內的其他用地或須一併暫停發展,不但耗費公帑,亦拖慢徵地進程,繼而影響房屋供應。

挑戰二:業權人不滿評估準則 補償金額難談攏

當政府收回私人土地作公共用途時,需按法例規定向受影響的土地業權人給予補償。除法定補償,政府亦設有一個專為新界土地而設的特惠補償制度,按土地的地點是否位於新發展區等考慮因素,將土地分為甲、乙、丙、丁四個補償分區級別。政府會為農地和屋地訂立基本補償率,而每個分區級別的特惠補償率,則按基本補償率乘以不同的百分比釐訂。

業權人往往會盡力爭取最佳補償方案,未必願意接受政府的補償建議,甚至質疑政府未有將土地因用途變更而產生的潛在價值,納入補償評估的考慮,最終鬧上法庭。

北都計畫擬收回的私人濕地及魚塘,便有機會陷入上述爭議。因當中有近六十公頃由兩個文姓原居民祖堂持有,有文姓原居民代表向傳媒表示,不滿現行補償價太低,盼政府能劃一以特惠補償率最高的甲區計算補償。但若按其建議做法,收地價將由二十億元,躍升至八十三億元。

建議一:政府主導規劃 訂明土地用途

新界土地向來別具特殊性和複雜性,由以上原居民的反應可預視,政府在新界發展的收地及補償工作不會一帆風順。過往也有受訪者在與智經深度訪談中預計,若政府引用條例大範圍徵地,或會招致訴訟。

為免受法律挑戰,不論是北都還是未來其他的新界發展大計,政府均應主導規劃,將具發展潛力的土地,納入法定規劃範圍,並訂明土地用途。在推進新區發展時,政府應以全面的土地和城市規劃為藍本,引例徵用部分私人土地,被徵收的土地須符合既定規劃意向,旨在使政府收地能夠「有法可依,有例可循」。

建議二:限時早搬多償機制添誘因 條款公開透明免濫用

至於補償方面,其安排愈寬鬆,固然愈有利於徵地工作。惟公共財政理應「用得其所,應使則使」,也要避免構成高額補償的案例。

故此,智經建議在現行補償安排之上,推出「早搬多償津貼計畫」。業權人若接受政府提出的特惠補償建議,將可額外獲發一筆搬遷津貼,金額相當於特惠補償的百分之五至一成,以鼓勵業權人配合政府收地進程。以一幅面積一千呎、位於新市鎮發展區的甲區農地為例,合資格業權人除了可得到一百三十三點二萬元特惠補償外,另可按早搬多償津貼計畫,額外領取六點六六至十三點三二萬元。

搬遷津貼必須具時效性,超過法定時效接納政府收地補償或訴諸法律的人士,不應合資格領取。而領取資格、金額、發放程序等資訊,需公開透明,方便公眾監察,避免機制遭到濫用。

新界北部有大片深具發展潛力的土地,但其發展牽涉大量私人土地,政府作出徵用、安置和補償的過程,易生法律爭拗。政府應主導規劃,確立按「公共用途」徵地的合法性,並設「早搬多償津貼計畫」,增加業權人交回土地的誘因,以減少訴諸法庭的個案,為北都發展去除障礙。

(全文見智經研究中心網頁:www.bauhinia.org)

智經研究中心

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