【智经时事分析】开发新界私人土地的难题（上）：两招改革收地补偿

最新一份《施政报告》宣布发展「北部都会区」（下称北都），开拓新界北部土地，以建立宜居宜业宜游的大都会。为实现这涉及三万公顷土地的发展「宏图」，政府将大举收回私人土地，单单是计画收回作保育的私人湿地和鱼塘，已占地约七百公顷，徵地规模之大，前所未见。过往政府徵地及补偿工作，不时引起争拗，甚至闹上法庭，为发展增添变数。若不想北都发展重蹈覆辙，政府可考虑两个方案。

新界土地业权分布零散，虽具有庞大发展潜力，但政府要完整规划和发展，必须收回当区部分私人土地，并作出安置和补偿。政府过往一直有根据《收地条例》及其他相关法例，收回私人土地作公共用途，二○○三至二○二○年间，共徵用约二百九十六公顷，涉及补偿金额一百五十一点二亿元。新界过去两年收回的土地面积更达九十公顷，远较之前五年的二十公顷为多。

虽然法例赋予政府为达公共目的而收地的权力，但智经研究发现，政府执行时仍要面对多项挑战。

挑战一：收地用途、时机、程序易惹争拗　遇诉讼需暂停发展

首先，政府徵地的用途、时机和程序，均容易引起法律争拗。例如，法例列明政府徵地需作公共用途，惟若有关土地日后作私人发展用途，法庭会检视政府徵地有否越权或不合法。此外，徵地程序亦须公平公正，包括恰当地给予业权人合理申述的机会，否则或引起法律纠纷。

一旦进入诉讼程序，受影响的土地会被暂停发展；若徵地项目因其所适用的分区计画大纲图遭到司法覆核，大纲图内的其他用地或须一并暂停发展，不但耗费公帑，亦拖慢徵地进程，继而影响房屋供应。

挑战二：业权人不满评估准则　补偿金额难谈拢

当政府收回私人土地作公共用途时，需按法例规定向受影响的土地业权人给予补偿。除法定补偿，政府亦设有一个专为新界土地而设的特惠补偿制度，按土地的地点是否位于新发展区等考虑因素，将土地分为甲、乙、丙、丁四个补偿分区级别。政府会为农地和屋地订立基本补偿率，而每个分区级别的特惠补偿率，则按基本补偿率乘以不同的百分比厘订。

业权人往往会尽力争取最佳补偿方案，未必愿意接受政府的补偿建议，甚至质疑政府未有将土地因用途变更而产生的潜在价值，纳入补偿评估的考虑，最终闹上法庭。

北都计画拟收回的私人湿地及鱼塘，便有机会陷入上述争议。因当中有近六十公顷由两个文姓原居民祖堂持有，有文姓原居民代表向传媒表示，不满现行补偿价太低，盼政府能划一以特惠补偿率最高的甲区计算补偿。但若按其建议做法，收地价将由二十亿元，跃升至八十三亿元。

建议一：政府主导规划　订明土地用途

新界土地向来别具特殊性和复杂性，由以上原居民的反应可预视，政府在新界发展的收地及补偿工作不会一帆风顺。过往也有受访者在与智经深度访谈中预计，若政府引用条例大范围徵地，或会招致诉讼。

为免受法律挑战，不论是北都还是未来其他的新界发展大计，政府均应主导规划，将具发展潜力的土地，纳入法定规划范围，并订明土地用途。在推进新区发展时，政府应以全面的土地和城市规划为蓝本，引例徵用部分私人土地，被徵收的土地须符合既定规划意向，旨在使政府收地能够「有法可依，有例可循」。

建议二：限时早搬多偿机制添诱因　条款公开透明免滥用

至于补偿方面，其安排愈宽松，固然愈有利于徵地工作。惟公共财政理应「用得其所，应使则使」，也要避免构成高额补偿的案例。

故此，智经建议在现行补偿安排之上，推出「早搬多偿津贴计画」。业权人若接受政府提出的特惠补偿建议，将可额外获发一笔搬迁津贴，金额相当于特惠补偿的百分之五至一成，以鼓励业权人配合政府收地进程。以一幅面积一千尺、位于新市镇发展区的甲区农地为例，合资格业权人除了可得到一百三十三点二万元特惠补偿外，另可按早搬多偿津贴计画，额外领取六点六六至十三点三二万元。

搬迁津贴必须具时效性，超过法定时效接纳政府收地补偿或诉诸法律的人士，不应合资格领取。而领取资格、金额、发放程序等资讯，需公开透明，方便公众监察，避免机制遭到滥用。

新界北部有大片深具发展潜力的土地，但其发展牵涉大量私人土地，政府作出徵用、安置和补偿的过程，易生法律争拗。政府应主导规划，确立按「公共用途」徵地的合法性，并设「早搬多偿津贴计画」，增加业权人交回土地的诱因，以减少诉诸法庭的个案，为北都发展去除障碍。

（全文见智经研究中心网页：www.bauhinia.org）

智经研究中心