【大棋盤】英國有「三權分立」嗎？

最近，因為通識科教科書送檢，教育局刪除有關港政治制度屬於「三權分立」的描述，再次引發香港政治制度是否「三權分立」的爭論。這個爭論其實已持續多年，因為北京主管香港問題的官員和「護法」，一向認為香港的制度是「行政主導」而非「三權分立」，特首林鄭月娥日前指香港沒有「三權分立」制度，就用了內地的一套說法。

究竟香港的制度是否「三權分立」？其實涉及「三權分立」的政治學概念。根據大學政治學的教科書，「三權分立」最典型的制度，是美國政治制度。美國總統、國會及法院各自有不同的權力來源，三者互相制衡，互不從屬。代表行政機構的總統除了行政命令外，提出的財政開支預算及法令，需要得到參眾兩院通過；參眾兩院通過的法案，若沒有總統簽署，亦無法完成落實；而最高法院作為美國憲法的守護者，則有違憲審查權，可以裁定總統及國會通過的法令是否合憲。

混淆「司法獨立」概念

這種「三權分立」制度，在西方民主國家是否通行呢？並不盡然。作為代議政制發源地的英國，其政體在教科書上就被稱為「議會至上」而非「三權分立」。由於英國並非成文法國家，在普通法制度下，法院透過判案及案例有某程度上的立法功能，但由於沒有憲法，對於議會制訂的法律，法院並沒有違憲審查權，無權推翻議會所立的法例；而英國政府內閣亦由議會多數黨組成，政府與議會某程度上是「同為一體」。這種體制，被視為「分權最弱」的政體。因此，法律界議員郭榮鏗將「三權分立」與普通法掛鈎，指林鄭否定三權分立是不尊重司法，其實是混淆了「三權分立」和「司法獨立」的概念。

至於香港，殖民地年代，在上世紀八十年代引入立法局選舉之前，立法局議員和法官都是由殖民地總督委任，香港法院終審庭亦在英國而非香港，因此這殖民地政體當然談不上「三權分立」，而是總督專權。北京決定收回香港後，構思香港制度「五十年不變」，本來是想將殖民地制度移植過來。但其後《基本法》制訂的政制，立法會與特首有不同的權力來源和職責，而法院亦有《基本法》的有限解釋權力，令行政、立法、司法的「分權」及「制衡」比殖民地時代更為清晰明確。

不過，中央一直不認同「三權分立」這個說法，因為這說法有「三權均等」的含義，但在《基本法》設計中，「三權」並非均等，政策制訂的權力基本上由行政長官為首的行政機關主導，屬於「行政主導」，立法會基本上並無政策創議權；而且「三權分立」一般形容主權國家，有「權力自在」的含義，忽略了香港作為特區，由中央授權的概念。或者，正如不少論者所言，香港政制在《基本法》已有清晰規定，是否用「三權分立」作描述，實際意義其實不大。

杜良謀
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