【來論】《基本法》法律地位及特區法院正確角色

香港之所以走到今天這種不得不由最高國家權力機關出手「一法安香江」的地步，與回歸二十三年來偏離乃至背離「一國兩制」正確軌道的現象愈來愈多、愈演愈烈有很大關係，而這些偏離乃至背離的根子之一，就在於一些人有意或無意的錯解《基本法》。二十三年來，香港法院被拉入或者說是主動跳入了政治漩渦，成為氾濫的香港政治爭端中，一些人期待利用的所謂「終極裁判」，司法覆核、「違憲審查」成為香港政治鬥爭的重要方式和手段，司法獨立成為一些人抵制中央權威、攻擊特區政府的重要政治口號。香港司法淪為政治鬥爭的武器，追根溯源，是一九九九年終審法院在居港權案判決中錯解《基本法》埋下了禍根。

終審法院當時的法官們在居港權案判決中創設了「憲法性管轄權」，宣稱香港法院擁有「違憲審查權」，有權審核特區立法機關制定的法例或行政機關的行為是否符合《基本法》，倘若認定牴觸，則法院有權裁定有關法例或行為無效；甚至宣稱特區法院有權裁定全國人大及其常委會的行為是否符合《基本法》。後來由於種種原因，終審法院作出澄清，對審查全國人大及其常委會行為的權力方面有所退縮，但對香港本地法律和行政行為的「違憲審查」此後大行其道，導致政治司法化和司法政治化一度成為香港社會的突出問題。

終審法院的權力擴張建基於對《基本法》地位和特區法院角色的錯誤理解。

首先，《基本法》被時任法官們理解為香港特區的「憲法」（constitution），具有獨一的最高法律地位，「行使這方面的司法管轄權時，法院是按《基本法》執行憲法上的職務，以憲法制衡政府的行政及立法機構，確保它們依《基本法》行事。」那麼，《基本法》到底是不是特區的「憲法」呢？我們都知道，中國實行的是單一制國家結構形式，「一國兩制」下的特別行政區制度並未改變中國單一制國家結構形式。單一制成文法國家區別於聯邦制國家的一個最突出的特點是一個國家只有一部憲法，而在聯邦制國家卻是既有國家憲法，亦有聯邦成員各自的憲法。如果將港澳《基本法》理解為特區的「憲法」，顯然不符合中國憲法規定的單一制國家結構形式，說嚴重一點，可能造成對國家憲法制度的侵蝕。

在中國部門法分類中，《基本法》屬於憲法相關法，其法律地位低於國家憲法，與國家憲法共同構成特別行政區的憲制基礎。國家憲法在整體上適用於特別行政區，《基本法》在特別行政區具有重要憲制地位，任何特區本地立法都不得與《基本法》相衝突。但是，要強調的是，《基本法》在特別行政區至高法律地位只是相對於特區本地法律而言，除了國家憲法效力顯然高於《基本法》外，在特別行政區適用的其他全國性法律具有與《基本法》同等的法律地位。

這是因為：第一，全國性法律是通過納入《基本法》附件三的方式適用於特區，而根據公布《基本法》的國家主席令，附件是《基本法》的有機組成部分，因而附件內容的效力與《基本法》主體條文具有同等規範效力。

第二，適用於特別行政區的全國性法律中有不少也是屬於憲法相關法律（例如《國旗法》、《國歌法》等），具有重要的憲制地位。

第三，有的適用於特區的全國性法律屬於全國人大立法權限（比如這次通過的港區維護國家安全法），與《基本法》一樣，屬於國家基本法律，法律地位相同。因此，對於這些法律，特區法院應如同對待《基本法》一樣，只能執行，不能質疑和挑戰。如果這些法律與《基本法》有關規定有疑似衝突，應當按照後法優於前法、特別法優於一般法的法理原則處理。當然，在具體審案中如果遇到這樣的問題，特區法院應當按照《基本法》第一百五十八條的規定，報請全國人大常委會通過解釋《基本法》的方式予以妥善處理。總之，以上意在說明，《基本法》並不是特區獨一至高法律效力的所謂小「憲法」，因而特區法院據之行使「憲法性管轄權」的法律根基不存在。

其次，特區法院的角色是依法獨立審判案件。根據《基本法》第八十四條和一百五十八條的規定，特區法院的職責主要是依據法律審判案件，全國人大常委會授權其在審判案件中可以有條件地解釋《基本法》，但《基本法》並沒有明確規定特區法院可以在審判案件中審查並推翻特區現行有效法律。那麼在審判案件的實際工作中，如果特區法院發現有本地法律疑似不符合《基本法》時怎麼辦？我們知道，特區所有現行有效本地法律都是按照《基本法》第十七條報全國人大常委會備案審查或按《基本法》第一百六十條的規定經全國人大常委會審查確認，因此如果特區法院對現行法律的有效性有疑問，應當按照《基本法》第一百五十八條的規定，通過報請全國人大常委會解釋《基本法》來處理。也就是說，特區法院對特區本地法律也不具有「違憲審查」權，如果非要用「違憲審查權」這個詞，那也應當是全國人大常委會擁有並行使對特區法律是否符合《基本法》的最終裁斷權。

王萬里(全國港澳研究會會員)