【国安法来论】宪法视角下的香港特区国家安全立法

第十三届全国人民代表大会第三次会议审议全国人大常委会提请审议的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的议案。全国人大作为最高权力机关积极推动香港特区国家安全法律规范的制定和实施是宪法赋予的职权和责任，是维护国家主权和领土完整的必要举措，亦是落实中央全面管治权的体现。

一、推动香港特区国家安全立法非常必要

全国人民代表大会代表我国人民行使国家主权，其具有义不容辞的维护国家主权不受损害的责任。国家安全保障是国家主权行使的最根本内容，安全保障范围包括国家全部领土和公民，当然涵盖香港特区，不因特区施行的制度差异而改变。对于香港特区的安全维护，不但关乎特区居民的生命财产安全、经济发展前景和社会秩序稳定，更涉及整个国家人民的安危。推动香港特区的国家安全立法事关国家全局性的安全稳定发展。

「一国两制」的初衷是在实现国家统一的前提下继续维护香港的繁荣与稳定。在「一国两制」中，「一国」是基础，只有在保证「一国」的前提下，特别行政区制度才能运行顺畅、行稳致远。推动香港特区国家安全立法是中央行使全面管治权的重要内容，中央在对特区授予高度自治权后，也保留了指导、监督、纠错的权力。这既是中央的权力，也是中央的责任，要克服部分港人中形成的中央权力不必行使甚至不能行使的思维惯性。香港特区国家安全立法是维护「一国」的重要举措，将全面打击分裂、颠覆、渗透、破坏香港特区的内部和外部势力，为「一国两制」奠定良好的内外部环境。有关决定和后续立法将为香港居民基本权利之行使、香港社会经济发展之恢复、香港社会秩序之稳定等高度自治必备条件提供保障。只有在稳定的环境下，香港才能以国家作坚强后盾，解决深层次的社会经济发展问题，发挥自身优势，全面融入国家发展大局。

二、推动香港特区国家安全立法的紧逼性

从二〇一四年的非法占中到二〇一九年修例风波，香港地区不间断发生破坏国家安全和社会秩序的恶性事件。乱港势力公然对抗中央人民政府与特区政府，叫嚣「香港独立」，污损国旗，冲击中央驻港机构以及香港立法会；部分激进分子公然与香港警察对抗，使用棍棒、枪械甚至爆炸装置攻击警察与居民；更有部分不法分子与境外势力合谋进行有组织的破坏、恶意煽动和扭曲事实，为乱港势力提供经济和物质上的援助，为其进行舆论造势。内外势力的肆意侵袭的目的不但在于「乱港」，更在于「反中」，香港在中美贸易战及大国博弈下成为外部势力渗入挑战破坏国家主权、安全及发展的缺口。

《基本法》授权特区自行立法禁止七种危害国家安全行为，但回归二十三年来廿三条立法却一直搁置得不到落实。这是近几年来「港独」等本土激进分离势力的活动不断加剧的重要原因。与此同时，散见于《刑事罪行条例》《官方机密条例》《社团条例》《公安条例》等法律和普通法判例中惩治危害国家安全等犯罪的规定也未得到有效执行，香港地区成为全世界范围内维护国家安全的法律制度和执行机制最不健全、最薄弱的地区之一，国家安全立法逼在眉睫。

三、国家安全立法有坚实的法理依据

香港特区国家安全立法的总体依据是《宪法》和基本法。《宪法》是香港宪制的基础，香港宪制的基本原则和基本制度是全国人大根据宪法确定的。任何情形下，作为主权国家的《宪法》都是及于国家所有领土，这是主权的唯一性和不可分割性所决定的。香港特区的制度建构、运行的根本依据是《宪法》，这是宪法的根本法地位所决定的，此次的香港特区国家安全立法当然也不例外。基本法是本次决定及立法的另一依据。

全国人大决定的规范依据：宪法第三十一条与第六十二条。全国人大推动香港特区国家安全立法是基于宪法的依据与授权，其中宪法第三十一条规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。该条一方面确认了全国人大对特区制度的最高立法权与监督权，基本法的制定正是该权力运行的体现，且该权力并不因为基本法的制定与实施而受到限制，全国人大还保留制定其他法律的权力。另一方面，全国人大行使该权力是需要根据「具体情况」。「具体情况」指的是一个动态、非静止的情况。随着社会变迁和时代发展，旧情况可能会逐步消失，新情况可能会出现。针对不断变化的「具体情况」要坚持辩证唯物主义的具体问题具体分析的方法，比如修改原有法律，或者制定新的法律来解决该种情况，因此，「具体情况」一词实际上赋予了全国人大一种义务，即要根据香港特区发展变化的具体情况采取相应的法律步骤。

与此同时，宪法第六十二条第（十四）项规定全国人民代表大会有权「决定特别行政区的设立及制度」，这与前述第三十一条形成了有机联系的统一整体，第三十一条要求制度落实需要以法律的形式呈现。本次国家安全立法采取了「决定+立法」的方式，全国人大首先根据宪法第六十二条作出相应的决定，再通过第三十一条立法的方式将制度固定下来。所以，全国人大此次决定是在第三十一条和第六十二条的规范范围内行使自己的权力，是符合宪法的。

全国人大常委会立法的规范依据：宪法第六十二条和六十七条。本次建立香港特区维护国家安全和执行机制首先由全国人大作出决定，再授权全国人大常委会制定相关法律。宪法第六十二条第（十六）项规定全国人大行使「应当由最高国家权力机关行使的其他职权」。「应当」一词赋予了全国人大全权宪法地位，即全国人大成为主权性权力的来源，可根据自己的意志在正当性基础上创制权力、行使权力（包括授权）。全国人大常委会是全国人大的常设机关。宪法第六十七条第（二十二）项规定全国人大常委会有行使全国人民代表大会授予的其他职权。这就为全国人大常委会接受全国人大授权行使国家安全立法权提供了依据。

制定法列入附件三实施符合《基本法》。本次推行香港特区国家安全立法的第二个步骤是将相关法律列入基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。这是《基本法》规定的法定实施方式。根据基本法第18条，全国人大常委会在必要时增加附件三法律的权力，是本次全国人大常委会决定将相关法律列入基本法附件三的依据。其次，规定了附件三所列法律应当是调整香港特区自治之外的法律。此次制定的法律的目的在于保证国家主权不受损失，自然不在自治范围内，其法律性质和调整内容符合上述规定。最后，目前仅有13部全国性法律在港实施，其中并不包括《刑法》、《国家安全法》以及《反恐怖主义法》等维护国家安全的法律，有针对性的将此次制定的法律列入附件三可以有效弥补法律空白。

香港特区国家安全立法不与《基本法》廿三条冲突。《基本法》第廿三条要求特区应当「自行」立法禁止相关危害国家安全的行为，但这种「自行」立法不能排除全国人大所享有的国家立法权。全国人大将国家安全立法权授予香港特区，充分表明了中央对香港特区的信任。国家安全立法本身属于中央立法，根据授权原理，通过基本法将立法权授予香港，但这种授权性质是单一制国家下中央对地区的授权，而不是联邦制国家下的分权，授权者本身依然享有本源性的权力。同时，基本法第廿三条强调「应当」立法表明特区并非可以享有决定是否立法的权利，而是一种宪制责任。作为授权者，全国人大对香港特区的第廿三条立法情况享有监督权，包括对何时立法、是否立法、立法的内容如何等情况进行监督。而且，授权者对被授权者保持一种合理期待，即相信被授权者在一定时间内按授权要求行使相关权力。基本法实施已二十三年，香港特区迟迟不能就该项立法，全国人大的合理期待显然已经落空，当然可以亲自立法以填补法律空白。当然，全国人大并未修改基本法以及撤销授权，廿三条立法规范依然对特区生效，不减损香港特区在基本法第廿三条下的宪制责任；并且全国人大常委会的立法范围与基本法第廿三条立法的规制范围也并不完全重合，香港特区有继续推动23立法的宪制责任。

姚国建(中国政法大学教授、全国港澳研究会会员)