【国安法来论】人大制订「港区国安法」的法律依据、逻辑和效力

 香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，是中国单一制国家结构形式下的一个享有高度自治权的地方行政区域，负有不可推卸的维护国家主权、统一和领土完整的宪制责任。然而，香港回归后，有关维护国家安全的法律制度和执行机制长期未能跟上「一国两制」实践的发展要求。尤其是二〇一九年发生的、至今尚未平息的修例风波不但肆意破坏社会秩序，停摆市民日常生活，侵蚀香港法治基石，而且内外势力勾连合谋，暴力违法不断升级，本土恐怖主义抬头，严重破坏香港繁荣稳定和危害国家安全，严重挑战「一国两制」原则底线。

「政之所行，在顺民心；政之所废，在逆民心」。为筑牢「一国两制」制度根基，保障香港长治久安，防范遏制外部势力插手干预香港事务，完善国家安全体系建设，全国人大作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，有突出的必要性和紧逼性，符合宪法和香港基本法，符合包括香港同胞在内的全国人民对恢复香港社会安宁的期盼，符合香港根本利益。

一、全国人大作出香港特区维护国家安全宪制安排的法律依据

安全是指没有危险。国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。国家安全是国家得以生存和发展的前提，是国家发展经济、改善民生、保障人权和推进各项事业建设的基础。在世界上任何国家，叛国、分裂国家、颠覆国家政权及组织实施恐怖活动等危害国家行为都要受到法律的制裁和打击。

维护国家主权是「一国两制」的核心要义和根本前提。香港特别行政区保持长期繁荣稳定，首先建立在整个国家安全得到切实保障的基础上。香港基本法第廿三条明确规定了香港特别行政区有维护国家安全的宪制责任和立法义务。

然而，香港回归后继续保留下来的、本可以用于维护国家安全的一些法律规定，既不能涵盖香港基本法第廿三条规定的内容，又长期处于「休眠」状态。二〇〇三年香港特区政府曾经向立法会提出《国家安全(立法条文)条例草案》，但没有立成，经此受挫后，香港基本法明确规定的廿三条立法有被长期「搁置」的风险。除了法律制度外，香港特别行政区在维护国家安全的机构设置、力量配备和执法权力、国家安全教育等方面长期存在明显缺失与不足。

维护国家安全是国家本身不可动摇和不可质疑的基本任务，本质上属于国家事务。在世界上任何国家，无论是实行单一制还是联邦制，国家安全立法都属于国家立法权力。我国宪法序言规定，「中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家」，第28条规定，「国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动」，香港基本法第1条规定，「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」。宪法和香港基本法关于香港特别行政区的法律地位及维护国家安全的规定，为全国人大作出香港特区维护国家安全的宪制安排提供了法律依据。

二、全国人大作出香港特区维护国家安全宪制安排的法律逻辑

香港回归后，宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。在这一新的宪制基础下，中央和香港特别行政区的关系是授权关系，而非联邦制下的分权关系。全国人民代表大会是最高国家权力机关，代表全国人民行使国家最高权力，向全国人民负责。香港基本法第2条就明确规定全国人民代表大会授权香港特别行政区实行高度自治。全国人大不仅是香港基本法的制定者和香港可以自行立法维护国家安全的权力授出者，而且还是包括香港特别行政区在内的整个国家安全体系的宪制安排者。

在香港特别行政区负有维护国家安全责任而不能及时跟进相关立法和执行机制的情形下，面对「黑暴」肆虐、「港独」叫嚣，国家安全漏洞大开，香港社会付出惨痛代价，全国人大作为全国人民的代表机关和全国人民行使权力的最高机关，无动于衷何以向全国人民交代？不采取切实有效措施，从制度上和根源上解决问题，恢复香港社会安宁，中国政府何以向国际社会证明「一国两制」是行得通、办得到、得人心？

「一国两制」是中华人民共和国的一项基本国策，是中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。「一国两制」不仅是香港地区的事情，而且还是祖国内地和香港共同发展繁荣的事业。香港基本法不仅是香港特别行政区的宪制性法律，而且还是一部在全国范围内生效适用的全国性法律。筑牢「一国两制」制度根基，确保「一国两制」行稳致远，是全国人大对全国人民负责和中国政府向国际社会承诺继续推进香港「一国两制」事业的必然要求。

实行「一国两制」既不等于香港特别行政区可以免除维护国家安全的宪制责任，也不等于中央会放任任何损害国家安全和国家根本利益的行为在香港特别行政区发生。授权不等于权力让步。香港基本法第廿三条规定香港特别行政区应自行立法维护国家安全，既不改变国家安全属于国家事权的本质特点，也不因此丧失全国人大在国家安全方面应有的宪制责任和宪制权力。

三、全国人大作出香港特区维护国家安全宪制安排的法律效力

全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，在我国国家机构体系中居于首要地位。全国人大通过的法律和决定，我国其他任何国家机关都无权质疑或挑战其法律效力，更不能拒绝执行。全国人大作出的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，与香港基本法具有同等效力，进一步充实和完善了「一国两制」制度体系。

在当代，国家安全无论在内涵上还是在外延上，比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。全国人大作出从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，并没有免除香港特别行政区根据香港基本法第廿三条自行立法维护国家安全的宪制责任和立法义务。香港特别行政区将来仍然有需要完成相关立法，完善法律体系，依法防范、禁止和惩治危害国家安全的行为。

目前形势下，全国人大依照宪法和香港基本法，从国家层面推进香港维护国家安全立法工作，对香港的稳定与繁荣至关重要。

王禹(全国人大常委会澳门基本法委员会委员、中山大学粤港澳发展院教授)