【大棋盘】英国有「三权分立」吗？

最近，因为通识科教科书送检，教育局删除有关港政治制度属于「三权分立」的描述，再次引发香港政治制度是否「三权分立」的争论。这个争论其实已持续多年，因为北京主管香港问题的官员和「护法」，一向认为香港的制度是「行政主导」而非「三权分立」，特首林郑月娥日前指香港没有「三权分立」制度，就用了内地的一套说法。

究竟香港的制度是否「三权分立」？其实涉及「三权分立」的政治学概念。根据大学政治学的教科书，「三权分立」最典型的制度，是美国政治制度。美国总统、国会及法院各自有不同的权力来源，三者互相制衡，互不从属。代表行政机构的总统除了行政命令外，提出的财政开支预算及法令，需要得到参众两院通过；参众两院通过的法案，若没有总统签署，亦无法完成落实；而最高法院作为美国宪法的守护者，则有违宪审查权，可以裁定总统及国会通过的法令是否合宪。

混淆「司法独立」概念

这种「三权分立」制度，在西方民主国家是否通行呢？并不尽然。作为代议政制发源地的英国，其政体在教科书上就被称为「议会至上」而非「三权分立」。由于英国并非成文法国家，在普通法制度下，法院透过判案及案例有某程度上的立法功能，但由于没有宪法，对于议会制订的法律，法院并没有违宪审查权，无权推翻议会所立的法例；而英国政府内阁亦由议会多数党组成，政府与议会某程度上是「同为一体」。这种体制，被视为「分权最弱」的政体。因此，法律界议员郭荣铿将「三权分立」与普通法挂鈎，指林郑否定三权分立是不尊重司法，其实是混淆了「三权分立」和「司法独立」的概念。

至于香港，殖民地年代，在上世纪八十年代引入立法局选举之前，立法局议员和法官都是由殖民地总督委任，香港法院终审庭亦在英国而非香港，因此这殖民地政体当然谈不上「三权分立」，而是总督专权。北京决定收回香港后，构思香港制度「五十年不变」，本来是想将殖民地制度移植过来。但其后《基本法》制订的政制，立法会与特首有不同的权力来源和职责，而法院亦有《基本法》的有限解释权力，令行政、立法、司法的「分权」及「制衡」比殖民地时代更为清晰明确。

不过，中央一直不认同「三权分立」这个说法，因为这说法有「三权均等」的含义，但在《基本法》设计中，「三权」并非均等，政策制订的权力基本上由行政长官为首的行政机关主导，属于「行政主导」，立法会基本上并无政策创议权；而且「三权分立」一般形容主权国家，有「权力自在」的含义，忽略了香港作为特区，由中央授权的概念。或者，正如不少论者所言，香港政制在《基本法》已有清晰规定，是否用「三权分立」作描述，实际意义其实不大。

杜良谋
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