来论|优化地区行政两大方向

新一届政府上任在即，社会各界都积极关注许多香港过去「老大难」问题未来如何改善，地区行政就是其中之一。在过去半年内，单单在报章就有至少四篇文章讨论地区行政的相关议题，涵盖地区行政的沿革、区议会的组成方式、政府架构与民间组织的互动、「地区服务及关爱队伍」义工网络与定位等，内容相当丰富。然而，笔者认为，要切实可行地提出改革地区行政的方案，无可避免需要深入思考两个大主题，即地区民政专员的角色与权责如何优化，以及如何营建能有效与政府互动的地区谘询及议政平台，从而循序渐进地完善地区行政的实践。
加强民政专员统筹权力
早在○七年的《施政报告》中，时任特首曾荫权已提出需要提升区议会职能和地区民政事务专员角色，以进一步推动地区行政发展。此后，在○八年地区行政高峰会中，曾荫权更指出「今日专员的角色就是地区的特首，并发挥在地区的政治领导角色」，至少在政府官方立场上肯定了民政专员在地区层面的领导定位。及至一三年的地区行政高峰会，与会者继续要求提升民政专员的角色，例如建议专员有权力要求部门指派高级人员出席区议会会议，以及能够直接与部门署长级别官员跟进地区事务等。可惜的是，时至今日，纵然民政专员被称为「地区层面上香港特别行政区政府的代表」，但其仍然缺乏直接领导和督责各部门地区官员的能力。地政总署的地政专员、社会福利署的福利专员、运输署的运输主任等，仍只需要接受其职系之上级的领导，与专员只是合作关系，导致专员缺乏实际的统筹权力，阻碍地区层面处理政策事务，造成了居民批评政府效率低下，对于地区行政还是整体政府形象都带来了严重的负面影响。
因此，加强民政专员的统筹权力，尤其是赋权专员直接领导各部门的地区人员至关重要。虽然这种做法对香港而言较陌生，但一河之隔的内地已将相关制度运作得非常完善。举例言之，罗湖区审计局除了需要向上级审计部门提交报告，更要向区政府负责，形成了横向（地区层面）和纵向（中央部门）的负责关系。笔者建议，各部门的地区人员未来应向地区民政专员负责，接受其领导，并就工作内容向所属部门汇报。若两者出现冲突，政府应明确授权地区民政专员可直接向部门高层官员沟通，以梳理相关议题。长远而言，香港亦可参考内地做法，构建由民政专员领导的类近于「区政府」的「地区行政内阁」，以确切做到「地区问题、地区解决」。
目前，政府在各区设有地区管理委员会，由民政事务专员担任主席，要求各政府部门代表出席，从而为各部门提供讨论和解决地区问题的途径，以及积极回应区议会的意见和要求。然而，区议会作为《基本法》第九十七条规定的非政权性组织，其定位为谘询机构而非立法或监察机构，在地区层面上缺乏具备充分法定权力督促政府的民意代表。回顾近月的立法会口头及书面质询，许多内容均与较微观的地区议题相关，例如四月二十七日的「改善龙鼓滩一带的对外交通」、「将军澳的铁路服务」、五月十八日的「改善沙田区的行人设施」、六月八日的「拟建的大围村南道联用综合大楼」等，足见部分地区议题往往要上升到立法会层面才能有效得到回应，而即便是由分区直选产生的议员，亦缺乏在地区层面处理问题的渠道，同样降低了地区行政效率。
优化划区及地区委员会
经过中央政府完善选举制度后，立法会有二十个议席由十个分区直选产生。笔者建议，政府可按照上述区域划分方法，重新划定各地区的边界，将目前的十八区重组为十大分区，同时须理顺各个部门的分区安排，如分区地政处应与区议会的划分一致，才有助梳理行政架构。二十位立法会议员应在未来的十大地区管理委员会担任重要角色，以加强地区层面的监察和督导，更有效地处理地区居民的诉求和质询。除了分区直选产生的议员，选举委员会界别的议员，亦可按照其意愿担任各区的顾问，或列席管理委员会会议，从而确保更多地区议题能受到立法会议员的留意，有助于增加市民表达民意的窗口，亦能加强政府部门对于居民意见的关注。此外，立法会事务委员会若讨论到个别地区的议题，如四月二十六日在发展事务委员会讨论的「元朗南发展拨款申请」，则须邀请非委员会成员的当区直选议员列席，以确保议题充分反映居民意见。
简而言之，地方行政的问题就是「地方行政系统条块割裂」、「地区层面谘询和议政能力弱化」，这些问题早在十一年前，部分学者包括本会主席苏祉祺博士已明确指出。令人遗憾的是，上述难点到目前仍未得到有效处理，甚至渐趋严重及复杂。回顾香港过去数年严峻的治理环境，我们实在没有下一个十年能蹉跎。笔者期望，新一届政府能以更大的决心和耐心，全面检讨和研究地方治理的议题，争取尽快构建政府主导、地区为本、条块互动的理想模式。
何子煜
政贤力量青年时事评论员
《民间施政报告》起草委员会
「良政善治及政府效能」小组学生统筹