【智經時事分析】開發新界私人土地的難題（上）：兩招改革收地補償

最新一份《施政報告》宣布發展「北部都會區」（下稱北都），開拓新界北部土地，以建立宜居宜業宜遊的大都會。為實現這涉及三萬公頃土地的發展「宏圖」，政府將大舉收回私人土地，單單是計畫收回作保育的私人濕地和魚塘，已佔地約七百公頃，徵地規模之大，前所未見。過往政府徵地及補償工作，不時引起爭拗，甚至鬧上法庭，為發展增添變數。若不想北都發展重蹈覆轍，政府可考慮兩個方案。

新界土地業權分布零散，雖具有龐大發展潛力，但政府要完整規劃和發展，必須收回當區部分私人土地，並作出安置和補償。政府過往一直有根據《收地條例》及其他相關法例，收回私人土地作公共用途，二○○三至二○二○年間，共徵用約二百九十六公頃，涉及補償金額一百五十一點二億元。新界過去兩年收回的土地面積更達九十公頃，遠較之前五年的二十公頃為多。

雖然法例賦予政府為達公共目的而收地的權力，但智經研究發現，政府執行時仍要面對多項挑戰。

挑戰一：收地用途、時機、程序易惹爭拗　遇訴訟需暫停發展

首先，政府徵地的用途、時機和程序，均容易引起法律爭拗。例如，法例列明政府徵地需作公共用途，惟若有關土地日後作私人發展用途，法庭會檢視政府徵地有否越權或不合法。此外，徵地程序亦須公平公正，包括恰當地給予業權人合理申述的機會，否則或引起法律糾紛。

一旦進入訴訟程序，受影響的土地會被暫停發展；若徵地項目因其所適用的分區計畫大綱圖遭到司法覆核，大綱圖內的其他用地或須一併暫停發展，不但耗費公帑，亦拖慢徵地進程，繼而影響房屋供應。

挑戰二：業權人不滿評估準則　補償金額難談攏

當政府收回私人土地作公共用途時，需按法例規定向受影響的土地業權人給予補償。除法定補償，政府亦設有一個專為新界土地而設的特惠補償制度，按土地的地點是否位於新發展區等考慮因素，將土地分為甲、乙、丙、丁四個補償分區級別。政府會為農地和屋地訂立基本補償率，而每個分區級別的特惠補償率，則按基本補償率乘以不同的百分比釐訂。

業權人往往會盡力爭取最佳補償方案，未必願意接受政府的補償建議，甚至質疑政府未有將土地因用途變更而產生的潛在價值，納入補償評估的考慮，最終鬧上法庭。

北都計畫擬收回的私人濕地及魚塘，便有機會陷入上述爭議。因當中有近六十公頃由兩個文姓原居民祖堂持有，有文姓原居民代表向傳媒表示，不滿現行補償價太低，盼政府能劃一以特惠補償率最高的甲區計算補償。但若按其建議做法，收地價將由二十億元，躍升至八十三億元。

建議一：政府主導規劃　訂明土地用途

新界土地向來別具特殊性和複雜性，由以上原居民的反應可預視，政府在新界發展的收地及補償工作不會一帆風順。過往也有受訪者在與智經深度訪談中預計，若政府引用條例大範圍徵地，或會招致訴訟。

為免受法律挑戰，不論是北都還是未來其他的新界發展大計，政府均應主導規劃，將具發展潛力的土地，納入法定規劃範圍，並訂明土地用途。在推進新區發展時，政府應以全面的土地和城市規劃為藍本，引例徵用部分私人土地，被徵收的土地須符合既定規劃意向，旨在使政府收地能夠「有法可依，有例可循」。

建議二：限時早搬多償機制添誘因　條款公開透明免濫用

至於補償方面，其安排愈寬鬆，固然愈有利於徵地工作。惟公共財政理應「用得其所，應使則使」，也要避免構成高額補償的案例。

故此，智經建議在現行補償安排之上，推出「早搬多償津貼計畫」。業權人若接受政府提出的特惠補償建議，將可額外獲發一筆搬遷津貼，金額相當於特惠補償的百分之五至一成，以鼓勵業權人配合政府收地進程。以一幅面積一千呎、位於新市鎮發展區的甲區農地為例，合資格業權人除了可得到一百三十三點二萬元特惠補償外，另可按早搬多償津貼計畫，額外領取六點六六至十三點三二萬元。

搬遷津貼必須具時效性，超過法定時效接納政府收地補償或訴諸法律的人士，不應合資格領取。而領取資格、金額、發放程序等資訊，需公開透明，方便公眾監察，避免機制遭到濫用。

新界北部有大片深具發展潛力的土地，但其發展牽涉大量私人土地，政府作出徵用、安置和補償的過程，易生法律爭拗。政府應主導規劃，確立按「公共用途」徵地的合法性，並設「早搬多償津貼計畫」，增加業權人交回土地的誘因，以減少訴諸法庭的個案，為北都發展去除障礙。

（全文見智經研究中心網頁：www.bauhinia.org）

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