【来论】推动宪法和基本法有效实施的重要法治保障

十三届全国人大三次会议2020年5月22日上午听取了全国人大常委会副委员长王晨关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明。即将交付全国人大代表审议和通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》（以下简称《香港维护国家安全的决定》）是一份非常重要的法律文件，是全国人大作为最高国家权力机关认真履行宪法和基本法职责的重要体现，也是全国人大依据宪法规定不断丰富和完善基本法制度的重要形式。《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的审议通过必将推动“一国两制”原则的有效落实，保证宪法和基本法在香港特别行政区的有效实施，进一步落实香港特别行政区维护国家安全，保障国家主权、安全和发展利益的法律依据和制度基础，为香港特别行政区的社会持续稳定和经济不断繁荣提供强有力的法治保障。

一、特别行政区制度是我国的一项重要宪法制度
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对中国共产党团结带领中国人民建立起来的各项社会主义制度做了概括和总结，涉及到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等十三个方面的根本制度、基本制度和重要制度，这些制度都是围绕著我国现行宪法所确认的中华人民共和国的根本制度——社会主义制度进行的。我国现行宪法第1条第二款明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”上述规定表明，我国的国家根本制度是社会主义制度，这是一条坚定不移的宪法原则和基本宪法规范。现行宪法规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”是基于现行宪法制定时所面临的具体的政治、经济、文化和社会情况确定的，是反映我国国体特点的科学和正确的判断。与此同时，为了更好地体现改革开放总设计师邓小平同志提出的“一国两制”构想，1982年现行宪法在充分确认反映我国国家性质基本特点的根本制度是社会主义制度，并在主体部分实行社会主义制度的基础上，在第31条又规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。
“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称，指的是在中华人民共和国境内，国家的主体实行社会主义，香港、澳门和台湾实行资本主义。1981年8月26日，邓小平在北京会见港台知名人士傅朝枢时，首次公开提出解决台湾、香港问题的“一国两制”构想。邓小平说，和平解决台湾问题，可以采取独特的模式，社会制度不变，台湾人民的生活水平不降低，外国资本不动，台湾可以拥有自己的武装力量。即使武装统一，台湾的现状也可以不变，台湾作为中华人民共和国的一个省、一个区，还保持它原有的制度、生活。为了将“一国两制”构想具体化、制度化，1982年现行宪法通过第31条所设定的“特别行政区制度”来全面体现“一国两制”构想的制度要求和法律内涵。

1984年6月22日、23日，邓小平在会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时，对“一国两制”的内涵，结合现行宪法第31条的规定进一步做了深入阐述。他指出：“我们的政策是实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度。近几年来，中国一直在克服‘左’的错误，坚持从实际出发，实事求是，来制定各方面工作的政策。经过五年半，现在已经见效了。正是在这种情况下，我们才提出用‘一个国家，两种制度’的办法来解决香港和台湾问题。 ‘一个国家，两种制度’，我们已经讲了很多次了，全国人民代表大会已经通过了这个政策。”
结合现行宪法第1条第二款和第31条来全面深刻地理解邓小平同志上述讲话精神的实质内涵可知，在特别行政区实行的制度不论是何性质，都不是中华人民共和国的根本制度，而是根本制度——社会主义制度以外的其他性质的国家制度，并且仅在地方行政区域适用，是一种特殊性质的国家制度。根据现行宪法第31条的规定，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这里非常清晰地表达了宪法文本所具有的五层含义：一是特别行政区本身是我国现行宪法所确立的一项重要宪法制度，必须要通过制定和修改宪法的程序来确立和变更，并不得违背宪法的基本原则；二是特别行政区实行的不同于根本制度社会主义制度的其他形式的国家制度得到了宪法第31条的明确认可，具有合宪性；三是规定特别行政区实行的制度的宪法权力只能由全国人民代表大会行使；四是特别行政区实行的制度应当由法律或者是相当于法律的决定的形式来规定；五是作为国家非根本制度的特别行政区内实行的制度不是一层不变、一劳永逸的，必须要根据“具体情况”设定，如果 “具体情况”发生了重大变化，那么，已经设立的特别行政区实行的制度必须要根据已经变化了的“具体情况”作相应的修改、补充、完善，甚至可以予以废止，这些对特别行政区实行的制度所作的法律上的变更都属于我国现行宪法所规定的特别行政区制度的自我完善。因此，特别行政区制度是我国的一项重要宪法制度，是由我国现行宪法确立的，具有毋庸置疑的合宪性；特别行政区实行的制度则可以通过法律或者是相当于法律的决定或者是特别行政区实行高度自治产生的法律来加以规定。从立法事权上来看，特别行政区制度是宪法赋予全国人大的中央立法事权，特别行政区实行的制度则是由中央与特别行政区基于基本法而共享的立法事权，在法理上切不可将上述两者混为一谈，必须要遵循严格的法治主义解释原则。

二、基本法是设立特别行政区及确立特别行政区实行的制度的重要法律形式
根据现行宪法第31条“在必要时得设立特别行政区”的规定，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于设立香港特别行政区的决定》，该《决定》规定：第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第（十三）项的规定，决定：（一）自1997年7月1日起设立香港特别行政区。（二）香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。由此可见，香港特别行政区的设立是由全国人大根据现行宪法第31条和第62条第（十三）项的规定，通过作出《关于设立香港特别行政区的决定》进行的，是全国人大积极履行自身宪法职责的行为。

为了进一步明确在香港特别行政区实行的制度，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）。《香港基本法》序言明确规定，根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。显然，在香港特别行政区实行的不是现行宪法第1条第二款所规定的作为国家根本制度的社会主义制度，而是不属于国家根本制度的资本主义制度。《香港基本法》的出台具有双重法律意义：一是肯定了全国人大通过的《关于设立香港特别行政区的决定》在设立香港特别行政区中的作用，同时进一步落实了宪法第31条所规定的“在必要时得设立特别行政区”的宪法要求，使得宪法字面上的特别行政区制度成为基本法所保障的具体的宪法制度，实现了宪法原则通过法律具体化的法治价值目标；二是通过基本法的形式具体规定了特别行政区实行的区别于国家根本制度社会主义制度的资本主义制度，确立了作为我国一项重要宪法制度特别行政区制度与特别行政区实行的资本主义制度之间的制度逻辑关系，即没有宪法上的特别行政区制度，就没有特别行政区实行的资本主义制度。这是正确理解“一国两制”构想在我国法律制度上得以有效实现应当秉持的最基本的法治理念。

1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）也做了与香港基本法类似的规定。资本主义制度在香港特别行政区和澳门特别行政区的实行，充分体现了我国现行宪法第1条第二款所规定的“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”的制度意义，彰显了“一个国家，两种制度”基本方针的制度内涵，这是人类历史上任何一个主权国家前所未有的新型国家制度，即在主权国家主体部分实行根本制度——社会主义制度，在特别行政区实行作为非根本制度的资本主义制度。

值得注意的是，不论是《香港基本法》，还是《澳门基本法》，都只是贯彻落实现行宪法第31条所规定的特别行政区制度的一种法律形式，或者是说最重要的法律形式，而不是唯一的法律形式。即便是特别行政区实行的制度，在两个基本法实施的过程中，全国人大常委会也通过行使法律解释的职权，不断丰富和完善了基本法所规定的特别行政区实行的制度的法律内涵。

首先，现行宪法第31条所规定的“国家在必要时得设立特别行政区”明确地确立了特别行政区的宪法地位，特别行政区与地方行政区域、民族区域自治地方一道成为与“中央”相对应的单一制国家中的“地方”。

其次，特别行政区制度作为宪法所规定的地方制度之一，其本身是由规范特别行政区的宪法、基本法、特别行政区法律等等法律规范构成的制度体系，并且涵盖了所有可能设立的特别行政区的地方行政区域。与此同时，特别行政区制度作为宪法上的一项重要制度，从制度形成的逻辑结构来看，可以分为特别行政区设立制度、特别行政区变更制度、特别行政区实行的制度等等，基本法作为全国人大制定的基本法律，只是全面和系统地规定了特别行政区实行的制度，而没有涵盖宪法第31条规定的特别行政区制度的所有事项。

第三，基本法作为规范特别行政区实行的制度的法律依据，本身是符合宪法规定的特别行政区制度要求的。例如，１９９０年４月４日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人大关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》通过审查《香港基本法》与现行宪法之间的一致性，得出了结论：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”

总之，《香港基本法》与《澳门基本法》作为基本法对构建宪法第31条所规定的特别行政区制度都做出了自身独特的贡献，但在法理上并没有囊括宪法赋予全国人大“决定特别行政区的设立及制度”的所有宪法职权事项，全国人大仍然有权采取各种必要的法律措施来保证宪法第31条所规定的特别行政区制度在实践中不断发展和完善。

三、《香港维护国家安全的决定》是全国人大履行宪法职责、推动基本法实施的重要措施
我国现行宪法第31条所规定的特别行政区制度是基于“一国两制”构想而确立的重要宪法制度，自从现行宪法诞生以来，特别行政区制度已经通过全国人大制定《香港基本法》《澳门基本法》以及各种相关决定逐步构建和成熟起来，其中，两个基本法是特别行政区制度的“四梁八柱”。但从特别行政区制度在实践中具体运行的情况来看，香港和澳门两个特别行政区制度运行状况的差异就比较大。例如，在维护国家安全方面，澳门特别行政区在2009年积极主动地完成了本地国家安全立法，并自2018年至今通过制定相应的立法，加强力量配置，进一步完善澳门维护国家安全制度的机制建设。根据2015年新出台的《中华人民共和国国家安全法》制定了相应的行政立法。而香港特别行政区在过去的23年中一直没有根据《香港基本法》第23条的规定，完成维护国家安全的本地立法。由于香港特别行政区维护国家安全立法的缺失，致使2014年出现严重破坏香港正常社会秩序的「占中」事件，2019年6月以来的修例风波，更是严重地危及到香港自身的生存和发展，危及到了国家主权、安全和发展利益。香港近期发生的危害国家安全行为表明，特别行政区制度在香港运行的过程中还存在著制度上的不足和短板，其中维护国家安全制度建设的缺失是最重要的诱因。此次全国人大即将审议通过的《香港维护国家安全的决定》，就是从完善现行宪法第31条所规定的特别行政区制度出发，基于习近平总书记提出的“总体国家安全观”，根据香港特别行政区目前所面临的国内国外国家安全形势，主动履行宪法赋予的职权，对特别行政区制度进行的健全和完善措施。一方面，体现了全国人大作为最高国家权力机关认真履行宪法职责、健全和完善作为一项重要宪法制度的特别行政区制度的积极态度；另一方面，《香港维护国家安全的决定》又以国家立法的方式敦促香港特别行政区基于《香港基本法》第23条规定积极履行维护香港特别行政区的国家安全自行立法的宪制责任，从而更好地保障《香港基本法》进一步有效实施。《香港维护国家安全的决定》的审议通过是中央对香港特别行政区积极主动地行使全面管治权的重要措施，该决定的通过以及根据该决定的授权由全国人大常委会制定的香港特别行政区维护国家安全的法律必将给香港特别行政区的健康和可持续发展奠定坚实的法律基础，为《香港基本法》的有效实施指明正确的发展方向，符合全体香港居民的福祉，对香港未来的继续稳定和繁荣有著毋庸置疑的“稳民心、促发展”的保障作用。

中国社会科学院国际法研究所研究员 莫纪宏