【来论】「颠覆纲领」无法与国安法秩序兼容

《香港国安法》带来了特区宪制秩序与法律环境的结构性扩展，以「国家安全」的制度化实现了「一国两制」相关原则与法益更加紧密的规范整合与制度保护。《香港国安法》保障的「国家安全」是中国宪法与国家安全法确立的「总体国家安全观」法理下的国家安全，其中与「政治安全」有关的国家根本制度特别是党的领导居于核心位置。《香港国安法》第二十二（一）条禁止以暴力或非法手段「推翻、破坏中华人民共和国宪法所确立的中华人民共和国根本制度」，这里的「根本制度」指向的是中国宪法第一条规定的「国体」条款，即社会主义制度，其中二〇一八年修宪将党的领导作为「中国特色社会主义最本质的特徵」。二〇一八年修宪及二〇二〇年《香港国安法》在规范上紧密扣合，而宪法与《基本法》共同构成特区宪制秩序，这就形成了香港特区有关政治自由和街头民主的新的法律环境。

香港支联会成立于一九八九年特定的政治事件背景之中，是该事件有关政治遗产的一种转移存续。在支联会所谓的「五大纲领」中，除了与该事件的直接关联之外，更进一步提出了具有政治颠覆性的「结束一党专政」的纲领要求，此即所谓的「颠覆纲领」。这一纲领主张，即使是在二〇一八年修宪之前的中国宪法秩序下，以及香港《基本法》框架下，亦存在违宪违法之严重嫌疑。一九八二宪法序言中的「四项基本原则」具有规范效力，党的领导原则位列其中，而「一国两制」与《基本法》是中国宪法的决断产物，不能反向侵蚀或颠覆宪法秩序本身，而必须提供保护性的制度方案与手段。但「一国两制」下的香港法律环境的特殊性及中央治港的权力节制性，导致这一「颠覆纲领」及其年复一年的实际颠覆性行为一直存在，无人追责。

那么，一直存在的政治自由与活动习惯就不能从法律上加以规制吗？非也。昨日之非不是今日之非的理由。既往的香港法律环境下，一方面是二十三条立法未能通过，实际规制存在一定的法律规范漏洞与难度，而另一方面是中央治港高度节制，客观上造成香港自治权怠惰，放纵支联会的「颠覆纲领」及其系列行为危害国家安全。如今，二〇一八修宪确立党的领导更明确的「国体核心」规范地位，二〇二〇《香港国安法》精准规制颠覆犯罪行为，中央强化对特区的法律实施监督问责，国安执法体系日趋完备。支联会的「颠覆纲领」不能兼容于国安法秩序，而必须根据国安法秩序进行调整，或者删改以符合法律要求，或者继续对抗法律并付诸行动而承担罪责。

香港支联会既往的活动形式包括申请六四维园集会、组织有关历史事件的多层次纪念与研讨活动、接受海外资金和组织的支持以及参与香港多种形式的民主抗争行动。从组织、纲领、网络、行动到有关「民主中国」文化与传统的塑造，香港支联会已经成为一支标志性的海外民运力量。这一力量长期利用了一九八九事件的政治遗产、香港过分包容的政治自由及海外各种势力的支持，从事的活动既具有合法的游行示威与历史研究成分，也裹挟搀杂了具有政治颠覆性和煽动性的危害国家安全的成分。国安法之前的香港法律对此未加以严肃的甄别和规制，导致支联会的行为一步步踩线越界，日益具有危害国家安全的现实性和违法性。如今，无论是国家宪法的修改确认，还是《香港国安法》的规范指向，都划定了清晰的法律边界，支联会如果继续越界和从事颠覆性行为，其法律责任是难以避免的。

就「颠覆纲领」及其行动模式而言，特区政府应当坚定执行国安法，防止该组织的有关非法行为继续危害国家安全，也需要严格保护市民安全与公共秩序。去年的维园集会申请，警方以疫情理由予以拒绝，但该组织仍然进行了非法集结。今年的情形与去年类似。在香港法律上，组织或参与未经批准的集结属于违法行为，可以独立加以调查和检控，这方面的判例已有很多，且有不少的反对派抗争人士涉嫌违法被制裁。在实施上述普通违法行为过程中，如果支联会及其领导成员存在以「颠覆纲领」为依据的相关颠覆性行为及煽动行为，或采取了一定程度的暴力行为或暴力威胁，则属于《香港国安法》第二十二条规定的「颠覆国家政权罪」的范畴。同时，在法律上还应注意「颠覆纲领」及其行为的涉外性质，即支联会可能存在勾结外国或境外势力危害国家安全的情形，比如《香港国安法》第二十九条（二）、（五）项所规定的罪行模式有可能适用，其中涉及阻挠法律实施和煽动对政权的憎恨。这些罪行条文，从香港本地刑事法律上的普通罪行到《香港国安法》上的专门罪行，构成了相对严密的、具惩罚性的法网。随着《香港国安法》在香港社会的深入人心以及国安执法实践的成熟化，支联会在其「颠覆纲领」及行为模式上不应再存有政治和法律上的侥幸心理和机会主义思维，不大可能继续利用香港的法治漏洞从事危害国家安全的行为与活动。

与行为规制的刑事法网相比，香港《社团条例》在维护国家安全、规范政治社团资格与活动方面也可发挥协同性的法律作用。香港保安局在依法管理政治社团方面具有法定权力和职责，应当根据《香港国安法》的规范要求对支联会的有关注册登记、纲领立场及行为模式加以调查和评估，提出针对性的法律处理方案：其一，可通知要求支联会删除「颠覆纲领」，在有关活动中清查和消除具政治颠覆性的行为元素；其二，在支联会拒不更正的情况下，可研究按照类似「香港民族党」的取缔执法方式，对支联会的社团资格进行法律上的处理。

总之，对支联会的「颠覆纲领」及其惯常的颠覆行为而言，法律上的「灰色地带」已被《香港国安法》照亮，「一国两制」的宪制秩序已然更新，不可能继续纵容颠覆性的违法现象存在。对于新的法律环境，要么主动适应以继续存在，要么继续违法而接受惩罚。对支联会之类的具颠覆性和激进性的社团进行国安法、本地治安法与社团法上的规范管理，依法清理其具颠覆性的纲领和行为元素，具有合宪性、合法性及合理性，也是香港特区宪制秩序之防衞性功能的理性释放。尊重国家宪法秩序和香港法治，在合法范围内行使政治结社与政治表达的自由权利，才能对香港民主起到正面的推动作用。相反，以民主之名而行颠覆之实，甚至存在长期勾结外部势力的行为元素，就具有了规范上的非法性质及严重的社会危害性。《香港国安法》秩序与香港政治社团权利之间的精细的规范磨合及香港政治自由的再平衡，仍在复杂博弈和斗争之中，而支联会的法律命运到底如何，是一个关键性的制度风向标。

田飞龙

全国港澳研究会理事