香港政治体制是「行政主导」还是「三权分立」？ ——全国港澳研究会政治与法律专业委员会

近日，香港社会围绕香港政治体制是“行政主导”还是「三权分立」又出现争议，一些人有不同看法和理解。政治体制是香港特区制度的核心内容，体现了香港特区与中央的关系，规定了特区内部的基本政治架构，有必要说清楚，以免误导公众。

 

一、甚么是「三权分立」？

    「三权分立」是西方社会关于国家政权架构和权力资源配置的一种政治学说，最为人所熟知的是法国思想家孟德斯鸠提出的相关理念。「三权分立」制度有其特定含义，仅仅从分权层面把国家权力分为行政、立法和司法三大块，分别由不同机关行使，并不是真正意义上的「三权分立」体制。只有在行政、立法和司法三种权力的互相关系上达到相当的制衡程度，形成一定均势，三者在机构、职能、人员上完全分立，谁也不向谁负责，成员身份不互相重叠，才能算得上 「三权分立」。

目前世界主要资本主义国家中，只有美国宪法中明确体现「三权分立」精神，但是宪法文本也没有使用这个说法，其他西方国家均不是典型意义的「三权分立」政体。如英国，实行议会至上体制，由国会中大党组成内阁，其党魁担任首相，行政权与立法权高度重叠。加拿大、澳洲、纽西兰等国，也存在政府首长兼任国会议员的情况。

「三权分立」是主权国家才有的政治体制，亦即除三权机关遵循不同途径产生，互相制衡，成员互不兼任外，其三权均应享有完整权力，三权之上没有任何监督机构。

香港是中国的一个地方行政区域，其政治架构根据全国人大制定的香港基本法规定而设立。按照基本法规定， 特别行政区各权力部门，包括行政长官、行政机关、 立法机关、司法机关在行使各自权力时，都与最高国家权力机关或最高国家行政机关发生联系，如行政长 官要向中央人民政府负责，执行中央政府发出的指令，又如特区立法要报全国人大常委会备案，法院审理案件需解释的基本法条文有些要报请全国人大常委会解 释并以此解释为准，等等。充分说明，香港特别行政 区所实行的高度自治，是由中央授权的，是有限度的。这种地方政治体制的定位和属性，决定了「三权分立」这种通常在主权国家完整权力形态基础上的政治体制，对香港顶多只有参考和借鉴价值，不可能完全适用。

 

二、香港回归前是「三权分立」吗？

英侵占香港后，实行高度集权的政治体制，港督均由英女王任命，集行政、立法、军事大权于一身，高居「金字塔式」权力结构的顶端，是绝对集权的「行政主导」。

《英皇制诰》规定港督大权独揽的地位，要求全体官员和居民服从港督；《皇室训令》则规定，行政局和立法局都是谘询性质，港督对这两个机构有完全的控制权。立法局自1843年成立之日起，绝大部分时间内，主席均由港督兼任。港督对立法局所有议案拥有最终否决权，甚至可以解散立法局。即使是临近回归前，末代港督出于政治目的，推行所谓「加快民主化进程」的一些政制改革，也没有改变港督集权的权力体制。

因此，稍微有些政治常识的人，恐怕都不会得出香港回归前实行「三权分立」这个荒谬的结论。而且，香港法官也由港督任免，香港的司法终审权属于英国枢密院，连「司法独立」也没有。

 

    三、为什么说香港现行政治体制是「行政主导」？

从上世纪80年代基本法起草至今，对香港特区政治体制的规定从来都是清晰和明确的，不存在灰色地带，那就是实行「行政主导」，而不是「三权分立」。

从基本法立法原意看，「行政主导」是香港特区政制设计的突出思想。从基本法起草过程看，「行政主导」这一原则从一开始就已确立。在30多年前起草基本法时，中央明确提出，要借鉴香港原有行之有效的制度，更好地维护香港社会稳定和整体利益，这其中就包括港英时代「行政主导」的管治模式。邓小平先生1987年在会见香港基本法起草委员会委员时，专门就香港不照搬西方的一套、不适宜搞「三权分立」，讲了一段很重要的话。作为「一国两制」构想的提出者，邓公的这一思想成为基本法起草的重要原则。

从基本法条文看，「行政主导」有坚实的法律依据。基本法中有20多处体现了行政主导的原则。比如，基本法第43条和第60条明确规定，行政长官不仅是特区政府的首长，也是特区的首长。行政长官代表特区，对中央人民政府和香港特别行政区负责。「一代表」「双首长」和「双负责」，集中体现了行政长官在特区政治体制中的核心地位和特殊重要性。为确保行政主导，基本法还赋予行政长官相应权力，比如，行政长官负责执行基本法和依照基本法适用于特区的其他法律；决定政府政策和发布行政命令，任命公职人员、各级法官；立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效。行政长官通过行使这些权力发挥对立法机关和司法机关的主导作用。

从「一国两制」实践看，以行政长官为核心的「行政主导」是香港特区政治体制的最大特徵。在「一国两制」下，中央不直接介入特区政府的日常管理。中中央对香港的治理，主要是通过行政长官在整个政治体制中处于核心位置，行政管理权在三权配置中居于主导地位来实现。即便特区内部规定了行政、立法、司法「三权分置」架构，相互也有配合制衡关系，保有司法独立，但并不代表三种权力对等，更不能说香港的政治体制是「三权分立」体制。

总体来看，香港的政治体制如要完整表述，应该为「行政主导，三权分置，司法独立，行政长官向中央负总责」。

 

四、香港为甚么不能搞「三权分立」？

前面说过，「三权分立」这类政治体制只能建基于主权国家完整权力形态之上，而香港回归前被英国实行殖民统治，不可能有「三权分立」；回归后的香港是中国的一个地方行政区域，实行「三权分立」更是无从谈起。

    1.香港在「一国两制」中的宪制地位排除了实行「三权分立」的可能。「三权分立」是主权国家政权架构和权力配置的政治模式。香港只是国家的一个地方行政区，不是一个独立的政治实体，其政治体制也只能是地方体制，服从与维护国家的主权。中央与特区是领导与被领导、负责与被负责、监督与被监督的隶属关系。因此，香港从根本上就不具备搞「三权分立」的基础。

    2.香港特区的权力来源不符合「三权分立」的要求。前面我们说过，政治学所言及的「三权分立」，三种权力相互制约的前提，是要有完整的「权力自在」。如美国的行政、立法、司法三权由宪法直接横向划分，且独立行使、相互制衡，比如行政权力在总统这里到了顶，也是他说了算。而香港特区不一样，其享有的高度自治是由中央和基本法赋予的，行政、立法、司法三种权力来源于中央纵向授权，而非与中央分权。中央与香港特区各权力部门的关系正如前述。此外，中央还负责管理特区的外交国防事务、对行政长官和主要官员的实质任免权，全国人大常委会对基本法的制定、修改和解释权，对法律和行政机关的监督权等。这就决定了香港不可能实行建立在主权国家完整权力基础上的「三权分立」制度。

3.香港的成功在于坚持「行政主导」而非「三权分立」。「鞋子合不合脚，自己穿著才知道」。回归前，香港从小渔村一步步发展为国际大都市，其成功与「三权分立」无关。回归后的香港之所以能安然度过金融危机冲击和各种风险的威胁，之所以能实现经济社会快速发展，靠的是基本法所规定的「一国两制」包括行政主导下的政治体制，靠的是国家的大力支持和社会各界人士的齐心努力。近年来，香港立法机关频频发生疯狂拉布等种种乱象，许多关涉市民利益的经济民生议题长期悬而不决，更证明香港必须坚定不移贯彻基本法，包括实行其规定的政治体制，确保「一国两制」实践不走样、不变形。

 

五、如果说香港不实行「三权分立」，是不是意味著没有「司法独立」？

「三权分立」和司法独立并没有必然的关系。大家都熟悉英国的政治架构，它是君主立宪制下的议会至上，并没有影响司法独立。

按基本法有关规定，香港的政治体制既规定了三权分置，体现了行政主导，又强调了司法独立，保障审判权和终审权不受任何干预。前任终审法院首席法官之前也公开表示，从未在任何事件遇到或感受到内地机关以任何形式干预香港司法独立，包括委任法官的事宜。

此外，香港实行「行政主导」的政治体制，并不意味著三权之间没有相互制衡。基本法中有许多规定，都体现了行政与立法、司法之间，制衡中有配合、配合中有制衡的关系。特别是行政长官也并非「无王管」，根据基本法规定的相应条件，立法会可以调查、弹劾甚至迫使行政长官辞职。司法方面，也有退任的行政长官被法庭判罪的案件发生。

 

六、为甚么有些人要反复炒作「三权分立」？

一些人把这样一个事实清楚、话题老套的伪命题，一有机会就拿出来翻炒，故意混淆视听，歪曲基本法立法原意，篡改历史、枉顾常识，目的是通过所谓「三权均衡」架空行政主导机制，削弱行政长官宪制地位和权力，挑动市民与中央和特区政府对立，抗拒和否定中央对香港的全面管治权，将香港变成独立或半独立的政治实体。如此突破底线的政治图谋，所有维护「一国两制」的人怎么可能听之任之？

这些年，反对派假权力制衡之名，在立法会恶意「拉布」「揽炒」，违背基本法赋予立法会议员的法定职责，严重影响香港社会整体利益；司法覆核也被滥用，由回归时的每年不过百宗激增至现时的数千宗，蓄意阻挠特区政府依法施政，导致资源虚耗、社会空转，香港竞争力每况愈下，市民深受其害。

政治体制问题是香港管治的核心问题，既涉及中央与特区的关系，也影响特区施政和市民福祉。如果任凭一小撮人故意煽惑，导致社会对此不能正确认识甚至产生偏离，最终自食其果的是香港社会和无辜市民，对此我们一定要十分清醒。