【慎思而行】有关国安会的法律制衡

《香港国安法》在港实施，其中一点颇具争议性的是《国安法》规定特区维护国家安全委员会（下称「国安会」）的设立和权力范围。《国安法》第十四条更进一步规定国安会运作「不受任何机构、组织和个人干涉，讯息不宜公开，决定不受司法覆核」。究竟不受司法覆核是否便代表国安会所有行为均不受法律规管？

首先我们要明白，《国安法》明确规定国安会的工作只涉及一些宏观、与国家安全有关的政策之制定。一般而言，宏观政策的制定本来便不容易被司法覆核。很多人不明白司法覆核并非覆核行政机关决定之对与错，而是覆核决定是否符合法律规定或程序公义。司法覆核所针对的是一些涉及个人权利的半司法决定（Quasi Judicial Function），因此国安会工作不受司法覆核所带出之影响，相信应该甚为轻微。无论如何，国安会的任何决定最终只会涉及执法部门的行为和司法机关的审判，而这些行为是否合法或合宪，必然会受到法律制衡而不受第十四条所保护。

有反对者进一步批评《国安法》第四十三条赋予行政长官会同国安会可为七种执法行为制定有关实施细则，而细则不受司法管辖，因此缺乏司法制衡。这批评只是对了一半。事实是，细则的制定因应第十四条的关系确实不受司法覆核所影响；但细则下所涉及的执法行为却仍须接受法律监管。同样重要的是，这七种执法细则除了有关监控互联网的细则外，全部皆取于现有之执法条例或规则因应维护国家安全之需要而稍加修改，并不出现刻意设立一种额外特定权力的情况。

细看这七类细则，可发现除了有关截取及秘密监察授权申请之细则外，所有细则均涉及须向法庭申请许可，或在执行上最终须向法庭申请违反规定行为时执行刑罚。换言之，所有细则所涉及之执法行为，均于不同程序过程中须向法庭交代而因此直接受制于法庭之公开制衡。

至于截取及秘密监察的授权申请，基本原则亦取于现行之《截取通讯及监察条例》下的相关条文：例如细则第二条所规定之先决条件，与窃听条例下所规定必须在有需要截取或监察及受影响人的侵扰程度之间取得平衡和尽量减至最低之要求，两者如出一辙。

其他的制衡，例如包括在细则第十三条下规定除非有关律师亦属犯罪者，否则截取及秘密监察不得干扰当事人与律师之法律通讯，及明确规定法律专业保密权等继续有效。另一重要保障是除非截取或秘密监察所得之资料证明有人已干犯某有关罪行，否则法庭不得接纳该等资料为法律程序中之证据。基于公众利益的考虑，截取电讯之成果及详情亦不得提供予在法庭进行的法律程序。

从这角度看，虽然国安会的工作不受司法覆核所监管，但所有其制定之政策和决定在执行上，均要符合法律要求和程序公义。更重要的是，因为《国安法》第四条提及之两条国际人权公约及第五条所列出之法治原则均适用于整条《国安法》，所以任何国安会所制定之政策和有关决定在执行和实施上，均应受法庭之监管而非如部分批评者所言，完全凌驾于法律之上。

汤家骅(资深大律师、民主思路召集人)