【慎思而行】政府管治能力：英治时期的启示

最近不少香港和内地学者（包括沈旭晖教授）提及新加坡「精英管治」（Meritocracy）的利弊。我自己觉得有需要了解过去，然后才谈预测未来。岭南大学李彭广教授在一二年出版的《管治香港：英国解密档案的启示》披露了英治时期成功管治的秘密。其中包括：殖民地官员的选拔和任命系统，英治政府核心管治团队的组成，麦理浩上任前花了十个月写的绝密档案「管治香港大纲」，「MI-5英国军情五处」和香港皇家警察「政治部」的关系，英国本土的「殖民地研究部」在管治香港政策扮演的角色等等。

英国殖民地管治的背后有一个庞大的系统和选拔机制支持港英政府施政。一九五四年最高峰时期，这殖民地公务员系统有一万八千人，有二十至三十个职系，其中二千三百六十个政务官（AO）分开「A名单」（总督人选）和「B名单」（布政司——相等如政务司司长人选），在出缺时由「殖民地高级官员任命委员会」提出建议，由英国外交部部长得到英国首相和英女皇同意之后正式任命。香港其他的高级官员（例如据说有军情六处背景的霍德爵士）都是由英国官员担任。不少中高层英籍官员，都是从剑桥牛津招募，后来逐渐开放给英国其他名校和香港大学毕业生。

总督有管理其他殖民地的经验，上任时经已有世界视野，一九九七年香港回归中国，中央政府的假设是香港拥有一个全世界最优秀的公务员系统，换了一个特首和加一个政治顾问（叶国华），保留原有的班子所有的管治系统便可以正常运作。中央政府当时对麦理浩的「管治香港大纲」和殖民地部对香港作出的强大政治支持并不知情。所以除了「一国两制、高度自治，繁荣稳定，五十年不变」几句指导思想之外，并没有实质的管治内容。香港的政务官向来自认是社会和统治精英，现时立法会议员并没有能力挑战政府提出的政策思维和判断。

李鹏飞在香港民主促进会演讲时说，九七前后的行政会议运作是有分别的：总督会让当时的行政会议成员首先发言，如果所有行政会议成员都反对政府建议，政府会收回建议，总督也不会发言。现时的行政会议成员：代表传统左派势力的工联会和民建联，立法会主要党派的行政会议成员和个别精英只有谘询角色，并没有真正决策权力。特区政府从来不着重政策研究，没有长远策略，加上「占中」和「反修例风波」的冲击，「反共」和「爱国」两派加剧政治对垒，香港的政治稳定性，政策稳定性和管治能力就是这样从七十至八十年代的高点，倒跌到一九至二〇年现在的地步。

回归后特区政府的政治能量和管治能力都薄弱，把一九九七前后的政治和体制衔接不足，完全归咎于公务员是不公平，也不能解决香港管治问题。进行适合的制度改革目的是加强整个政府实行真正的英才制，但同时要引入民间智慧和保留公务员的尽忠职守廉洁奉公的优点。从加强香港政府管治能力的角度来分析，应优先提高特首管治水平，再对系统进行改革。未来几个月香港急需要政治和政策稳定，要少一点意识形态，要多一点了解Realpolitik是甚么和借镜实事求是的新加坡管治模式。

龙家麟(民主思路理事及联席召集人《国际》)