【来论】港区人大代表不可以提请释法，谁可以？

在前一篇中，田某促请港区人大代表就中联办地位问题提请人大常委解释二十二条。有人就质疑，这违反《基本法》，《基本法》未规定港区人大代表可提请释法。

这种观点的逻辑很简单，就是：没明确规定，就不能做，做了就违法。这种逻辑可以是可怕的。《基本法》没有明确规定中央可给予香港居民中的中国公民领事保护，所以中国政府在海外营救港人和协助港人撤回，就违反《基本法》？

港区人大常委不可以提请释法？那谁可以？这是一个人大释法的程序问题。人大释法，其实不仅有《基本法》的人大释法，任何其他全国性法律也有人大释法。实际上，全国性法律释法的具体制度和程序早已有之，这就是《立法法》。《立法法》设有专门一节规定释法的制度和程序。

马上，又出现另一个质疑：《基本法》释法不能适用《立法法》。理据无非是：一、《立法法》仅适用于全国性法律，不适用于《基本法》。二、《立法法》未列入《基本法》附件三，不能对港适用。

一直以来，人们有个严重误解，以为《基本法》是多么超然的一部法律。始作俑者是彭定康，当年拿着本子说甚么「小宪法」，给民众制造一种《基本法》地位不同于甚至超出于其他中国法律的印象。但实际上，这是个法律问题，在法律上《基本法》其实与《刑法》、《行政处罚法》、《合同法》、《婚姻法》一样，是一部全国性法律，根据《宪法》的原则和制度，由全国人民代表大会通过生效。

《立法法》未列入附件三所以不能用于解释《基本法》？《立法法》不仅规定了全国性法律的解释制度，更规定了立法、修法的制度和程序。《基本法》虽然对《基本法》本身的修改作出了一些特别规定，而这些规定其实仅涉及修法程序的一部分，其他部分还是需要按照《立法法》进行。《立法法》规定立法（包括修改）经全体代表过半数赞成通过，难道可以认为，因为《立法法》未列入附件三，所以这要求就不能适用于《基本法》修改？所以《基本法》修改可以经全体代表或出席代表的四分之一赞成就能通过？

这里还有一个误区，就是认为任何未列入附件三的全国性法律，都必然不能对港适用。要对全国性法律做个区分，一种是一般全国性法律，一种是和与《基本法》密切相关并作为必要配套的全国性法律。《刑法》、《行政处罚法》等是一般全国性法律，与《基本法》并非密切相关，非经列入附件三或或经中央人民政府根据紧急状态颁令，不得在香港特区实施。《立法法》则属于后一种法律。除了《立法法》，可以再举个例子，全国性法律里还有一部《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，这部法律规定了人大代表履职的各种要求。《基本法》二十一条规定了港人出任全国人大代表的规定，但并未将这部法律列入附件三，是不是就不能对港适用，不能适用于港区人大代表？莫非港区人大代表就可以胡作非为？

如果非要死拗认为必须列入附件三才能适用，那也有办法。人大常委不仅有解释《基本法》的权力，还有解释《立法法》的权力，可以直接认为《立法法》的解释制度不适用于《基本法》。于是，人大常委就可以完全不受《立法法》约束。本来，《立法法》对有权提出法律解释要求的机构作出了严格限制，并非谁都可以要求释法。既然不适用《立法法》，那人大常委就直接根据《基本法》「本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会」的条文，放宽要求简化程序。不仅人大《基本法》委员会要求释法要接受，甲乙丙律师行要求也接受，民建联要求也接受，全球十万网民联署要求也接受。那人大释法就不仅是常规化了，简直就是日常化。

田善远（深圳市安和城市风险管理研究院研究员）