【慎思而行】政府管治能力：英治時期的啟示

最近不少香港和內地學者（包括沈旭暉教授）提及新加坡「精英管治」（Meritocracy）的利弊。我自己覺得有需要了解過去，然後才談預測未來。嶺南大學李彭廣教授在一二年出版的《管治香港：英國解密檔案的啟示》披露了英治時期成功管治的秘密。其中包括：殖民地官員的選拔和任命系統，英治政府核心管治團隊的組成，麥理浩上任前花了十個月寫的絕密檔案「管治香港大綱」，「MI-5英國軍情五處」和香港皇家警察「政治部」的關係，英國本土的「殖民地研究部」在管治香港政策扮演的角色等等。

英國殖民地管治的背後有一個龐大的系統和選拔機制支持港英政府施政。一九五四年最高峰時期，這殖民地公務員系統有一萬八千人，有二十至三十個職系，其中二千三百六十個政務官（AO）分開「A名單」（總督人選）和「B名單」（布政司——相等如政務司司長人選），在出缺時由「殖民地高級官員任命委員會」提出建議，由英國外交部部長得到英國首相和英女皇同意之後正式任命。香港其他的高級官員（例如據說有軍情六處背景的霍德爵士）都是由英國官員擔任。不少中高層英籍官員，都是從劍橋牛津招募，後來逐漸開放給英國其他名校和香港大學畢業生。

總督有管理其他殖民地的經驗，上任時經已有世界視野，一九九七年香港回歸中國，中央政府的假設是香港擁有一個全世界最優秀的公務員系統，換了一個特首和加一個政治顧問（葉國華），保留原有的班子所有的管治系統便可以正常運作。中央政府當時對麥理浩的「管治香港大綱」和殖民地部對香港作出的強大政治支持並不知情。所以除了「一國兩制、高度自治，繁榮穩定，五十年不變」幾句指導思想之外，並沒有實質的管治內容。香港的政務官向來自認是社會和統治精英，現時立法會議員並沒有能力挑戰政府提出的政策思維和判斷。

李鵬飛在香港民主促進會演講時說，九七前後的行政會議運作是有分別的：總督會讓當時的行政會議成員首先發言，如果所有行政會議成員都反對政府建議，政府會收回建議，總督也不會發言。現時的行政會議成員：代表傳統左派勢力的工聯會和民建聯，立法會主要黨派的行政會議成員和個別精英只有諮詢角色，並沒有真正決策權力。特區政府從來不着重政策研究，沒有長遠策略，加上「佔中」和「反修例風波」的衝擊，「反共」和「愛國」兩派加劇政治對壘，香港的政治穩定性，政策穩定性和管治能力就是這樣從七十至八十年代的高點，倒跌到一九至二〇年現在的地步。

回歸後特區政府的政治能量和管治能力都薄弱，把一九九七前後的政治和體制銜接不足，完全歸咎於公務員是不公平，也不能解決香港管治問題。進行適合的制度改革目的是加強整個政府實行真正的英才制，但同時要引入民間智慧和保留公務員的盡忠職守廉潔奉公的優點。從加強香港政府管治能力的角度來分析，應優先提高特首管治水平，再對系統進行改革。未來幾個月香港急需要政治和政策穩定，要少一點意識形態，要多一點了解Realpolitik是甚麼和借鏡實事求是的新加坡管治模式。

龍家麟(民主思路理事及聯席召集人《國際》)